“应然”抑或“实然”：我国民办教育政策研究的主题分析与理性反思

[摘要]文章对近20年民办教育政策研究的主题进行阶段性分析，发现民办教育政策研究的“应然”部分包括基本理论研究和政策研究，“实然”部分包括各级各类民办教育、教育管理研究、教师研究、办学体制与机制研究等。在此基础上，未来的民办教育政策研究要反思“应然”问题，进一步廓清民办教育政策的基本框架;找准“实然”问题，探寻解决现实问题和突破困境的实践路径与举措;推进“应然”与“实然”的归一，努力构建与我国社会主义市场体制相适应的民办教育治理体系。

[关键词]民办教育;政策分析;治理体系;发展逻辑

[作者简介]徐巧云（1988- ），女，江苏扬州人，浙江师范大学在站博士后，讲师;楼世洲（1957- ），男，浙江义乌人，浙江师范大学教育改革与发展研究院院长，教授，博士生导师。（浙江  金华  321004）

[基金项目]本文系2020年度国家社科基金后期资助重点项目“论教育管理理论发展的知识逻辑”的阶段性研究成果。（项目编号：20FGLA007）

[中图分类号]G717    [文献标识码]A    [文章编号]1004-3985（2022）03-0077-08

新世纪以来，我国民办教育从最初的“拾遗补缺”发展为今天的“不可或缺”，成为中国特色社会主义教育的重要组成部分。民办教育关系到我国教育制度和体系的改革与发展，关系到我国人民日益增长的教育需要和不平衡不充分发展之间矛盾的解决，更关乎国家发展和国际战略计划的实施。进入21世纪以来，面对教育、经济、科技的全球化竞争，为加快民办教育的现代化建设与治理，国务院办公厅于2010年印发了《关于开展国家教育体制改革试点的通知》，提出把民办教育体制改革作为国家进一步深化教育体制改革试点的重点任务来抓。之后，随着一系列配套法规政策的颁布与实施，开启了民办教育改革发展的新时代。新时期的民办教育被赋予了新的时代定位，既要确立其在国民教育体系中的重要地位，又要充分发挥民办教育的市场化功能，还需要引导其按照办学性质进行分类办学，以推动我国民办教育的优质、均衡、可持续发展。本研究试图利用知识图谱等研究方法，对21世纪以来我国民办教育政策研究的热点进行主题分析，廓清民办教育政策和实践的演进脉络和深层关系，并展望未来民办教育政策研究的深层领域和拓展空间。

一、21世纪我国民办教育政策研究的主题分析

21世纪以来，我国相继出台了众多政策支持与规范民办教育的发展，涵盖了民办教育的多个领域，直击民办教育发展中最为迫切的现实问题，我国民办教育政策对民办教育的发展发挥了推动与规范的双重作用，纵观20年来我国民办教育研究在研究主题上与同时期的民办教育政策形成了相呼应的主题内容与分析视角。为了更为全面地呈现民办教育研究与民办教育政策之间的密切关联性，笔者运用CNKI数据库的高级文献检索功能，检索了近20年研究民办教育的CSSCI期刊文献。从共1559篇中剔除本期导读等无效文献，最终获得有效文献1536篇，并通过空间向量模型和聚类算法进行了主题聚类分析。另外，经统计分析民办教育研究的高频摘要关键词主要有教育（125频次）、高等教育（124频次）、民办高校（114频次）、民办教育（113频次）、民办学校（94频次）、政策（53频次）等。

我国于20世纪末出台了《面向21世纪教育振兴行动计划》，对民办教育的发展提出实行“积极鼓励，大力支持，正确引导，加强管理”的方针;提出在3～5年左右时间，基本形成以政府办学为主体、社会各界共同参与、公办学校和民办学校共同发展的办学体制。至此，打开了民办教育发展的新世纪大门。具体来看，21世纪以来，我国民办教育历经了初步探索、快速发展、转型发展以及创新发展几个阶段，每个阶段民办教育研究的主题也会随之发生相应的变化。

（一）第一阶段：2000—2004年

进入21世纪，随着相关法律法规的出台与完善，我国民办教育逐渐走上了法治化、规范化道路。2002年通过的《中华人民共和国民办教育促进法》，成为新世纪我国民办教育法制建设的里程碑。2004年，国务院颁布了《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》，标志着我国民办教育管理体系建设上升到了一个新台阶。随着民办教育政策的颁布与实施，民办教育如雨后春笋般快速发展，随之而来的种种乱象层出不穷，特别是爆发的“民办高校群体性事件”成为社会各界重点关注的话题。这些政策偏重顶层设计和制度安排，所以，该阶段的研究具有明显的政策效应和现实特征，主要聚焦于民办教育立法、民办高等教育、社会力量办学以及教育产业化等问题。

（二）第二阶段：2005—2009年

自2006年起相继出台《国务院办公厅关于加强民办高校规范管理引导民办高等教育健康发展的通知》（国办发〔2006〕101号）《民办高等学校办学管理若干规定》《独立学院设置与管理办法》，高度肯定了民办教育的地位和作用。民办教育在系列政策的引导与助推下，逐步进入了发展的稳健期。该阶段，有关民办教育主题的研究逐渐聚焦于民办学校教师主体的权益、办学主体的合理回报、独立学院的运行管理等方面。其中，由于上海市的民办教育走在全国前列，民办教育的国际化特征尤为明显，国际学校、中外合资办学以及民办学校开设的国际化课程受到学界的广泛关注。所以，上海市民办教育的建设与发展也成为学界争相讨论的话题。

（三）第三阶段：2010—2014年

2010年，《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》（国办发〔2010〕48号）印发，提出清理并纠正对民办教育的各类歧视政策，保障部分地区民办学校办学自主权。随后，相继印发的《中华人民共和国教育部关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》（教发〔2012〕10号）《民办教育收费管理办法》等政策对民办教育的公益性以及分类管理提出了更高要求。所以，该阶段民办教育研究的主题逐渐从“合理回报”转向坚守教育的公益性，事实上“公益性”始终是民办教育法案中最稳定、路径依赖最强的内容。随着各类管理政策与办法强调对营利性与非营利性民办学校进行分类管理，推进“教育公平”，缓解优质教育资源供需之间的矛盾成为该阶段的研究热点。

（四）第四阶段：2015年至今

2016年以来，我国颁布了多项政策规范民办教育的发展，相继颁布的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（国发〔2016〕81号）《中华人民共和国民办学校分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》等配套政策文件，开启了我国民办教育法治化发展的新时代。《民办教育促进法》的修订，充分彰显了立法“促进”民办教育的主旨。国家发布的一系列政策文件多次肯定了民办教育的积极作用，鼓励社会力量参与办学。同时，民办教育的性质和管理实则做了更加严格的规定，再次强调了教育的公益性特征。为了维护教育的公益性，推进民办教育的法治化管理与内涵式发展，该阶段有关民办教育促进法、民办教育政策以及不同民办学校举办者的身份与管理成为重点研究内容。2020年，《关于规范民办义务教育发展的实施意见》《关于进一步加强和规范教育收费管理的意见》的发布，进一步加大了对民办学校的监管力度。

二、21世纪我国民办教育政策研究的热点主题

教育的“应然”与“实然”问题反映了教育实践与教育研究之间的博弈。民办教育发展规律演变的理性逻辑反映了民办教育的“应然”走向，而民办教育发展的客观现实与活动则呈现了其“实然”状态。民办教育是一个动态发展的过程，具有知识逻辑、学科逻辑、社会逻辑的共性规律和各自特性，知识逻辑与学科逻辑构成了民办教育发展的“应然”之需，而社会逻辑则是民办教育发展的现实之需。为了理清民办教育“应然”与“实然”的基本问题和内在联系，本研究通过关键词聚类、主题词共现以及关键词突变对近20年我国民办教育政策研究主题的文献进行分析，发现我国民办教育政策主题研究的“应然”问题主要包含了民办教育基本理论、民办教育政策研究;而民办教育的“实然”问题主要包含了各级各类民办教育机构管理、民办教育办学监管、民办教育质量保障与师资队伍、民办教育发展环境等研究领域。

（一）民办教育政策研究的“应然”指向

民办教育政策的“应然”研究通常探讨的是民办教育应该如何更好地发展，“应然”的方向是以理性为基础的，这必然需要民办教育基本理论与教育政策研究的支撑。所以，从当前民办教育研究的现状来看，民办教育政策的“应然”研究主要针对的是原理性或政策性问题的探讨。当然，教育政策与活动的研究通常是“应然”问题与“实然”问题的融合，不能用绝对的二分法来分析。本文主要基于现有民办教育政策的研究类型和研究目的做进一步划分与探索，以期廓清民办教育政策研究的热点主题。

1.民办教育基本理论研究。我国民办教育理论研究主要集中于民办教育的概念内涵、范畴、本质特征、研究对象、学科体系建设、办学属性等方面。民办教育基本理论是研究民办教育的基础，属于教育学理论的基本范畴。我国民办教育与国际上通行的私立教育概念在本质上具有完全不同的特征。几十年来，我国民办教育从“公办教育的补充”发展为“与公办教育具有同等地位”，其内涵得到了深化和延伸。民办教育到底是营利性组织还是非营利性组织一直是学界争议的话题，民办教育的“公益性”“基本公益性”“属性公益性”“公益性导向”与“不以营利为目的”“合理回报”“奖励”之间的博弈与调适是亟须理清的基本理论问题。事实上，民办教育是一个具有包容性和发展性的概念，不论民办教育的内涵与外延如何发展，“自主性、灵活性和个性化”始终是民办教育的本质特征。理论的发展需要随着时代的发展而不断创新，民办教育的理论创新需要明晰研究对象的“民办”特性，尊重民办教育的内在规律;此外，我国民办教育是社会主义体制下的教育，需要形成具有“中国特色”和“本土化”的民办教育话语体系，在坚持“以人为本”“教育公平”等价值观基础上构建并完善中国民办教育理论体系。

2.民办教育政策研究。教育政策研究通常涉及教育政策价值、政策过程、政策环境以及政策文本的分析与研究。民办教育政策被喻为民办教育的生命。“一切为了人民”是我国教育政策研究的重要立场，“人民的利益”是理解和解决教育问题的出发点和落脚点，这一点毋庸置疑。民办教育政策研究包含了两个层面的研究内涵：一是“为”民办教育政策进行的研究，旨在制定出更为完善与适合的政策;二是“对”民办教育政策进行的研究，重在分析目前政策的有效性与适用性。在民办教育政策研究中，主要涉及民办教育政策的价值、政策制定主体、政策内容的制定与调整、政策的执行与评估、政策实施的成效与困境等内容。民办教育政策过程主要包含了政策的制定、执行和评估。其中，政策制定主体不限于中央，还包括各级政府;政策内容不仅包括民办教育法，还包括各类条款，如税收政策、财政拨款、资助政策、用地划拨、师生法律地位与权利等政策。当前研究从政策制定的价值追求、政策的转型、政策的财政资助、地方政策的比较分析以及新政的展望等方面开展了研究，体现了我国民办教育政策从“规范”转向“扶持”的发展特征，给予了民办学校更多的办学自主权。为了实现民办教育与公办教育协同发展的格局，我国民办教育政策的制定与实施需完善顶层设计，引导内涵发展;坚持分类管理，公平对待，维护教育的公益性理念。同时，在政策层面要解决好地位问题、适用范围问题、弹性问题等，进一步完善民办教育学校章程、举办者法人财产权的梳理与分割、举办者关系变更、分类管理中的学校财务税收、民办学校教师身份、民办学校办学自主权以及非营利性民办学校的关联交易等具体政策。

（二）民办教育政策研究的“实然”追求

民办教育政策的“实然”研究是一种去理想化的、基于问题意识的“教育画像”，主张对教育现象的客观描述与判断。根据当前已有研究来看，民办教育政策的“实然”研究主要围绕各级各类民办教育、民办教育管理、民办教育教师、民办教育的办学体制与机制问题开展了颇为丰富和鲜活的探索。

1.各级各类民办教育研究。首先，义务教育阶段的民办教育呈现出三种不同类型的办学模式，第一种是面向外来务工子女的民办打工子弟学校，第二种是面向有一定经济基础家庭的民办学校，第三种是面向高收入家庭的民办学校。目前“公退民进”的担忧主要集中在第二种民办学校与同学段公办学校的竞争。其次，民办高等教育研究聚焦于民办高校的体系定位、发展演进、市场化特征、地位变化、民办高校教师培养、竞争机制以及管理体制研究。民办高等教育作为我国教育的重要组成部分，具有办学类型多样化、办学机制灵活化的特征，如独立学院充分利用了公办高校的资源优势、管理优势、师资优势，充分发挥了民间资本的资金优势、市场优势，从办学之初就实现了高起点、跨越式发展，当前，民办高校的目标定位、专业设置、办学质量以及师资队伍建设问题成为民办高等教育密切关注的领域。最后，当前学界对民办学前教育的关注度稳步提升，且研究的问题意识较浓。对幼儿园的收费制度、办园规范、监督管理、教育教学、师资质量等方面进行跟踪与剖析发现，目前民办幼儿园存在硬件设施不够完备、政府监管力度不足、过度追求经济效益、师资力量薄弱且队伍不稳定、安全建设与管理不达标等问题，其中营利性民办幼儿园的高收费、乱收费问题严峻。另外，针对以上问题，学界积极倡导对普惠性民办幼儿园与非营利性民办幼儿园进行分类管理，加强政府监管，鼓励和支持民办普惠性幼儿园的发展，建立政府与民办幼儿机构间互补合作的“混合制幼儿园”，充分发挥公办教育的体制优势和民办教育的机制优势，并从执行制度、政府职责、管理体制、社会参与等方面扶持民办学前教育的发展。