多源流理论视域下新职业教育法的修订过程研究

[摘要]运用多源流理论分析职业教育法修订的政策过程，有助于厘清职业教育修法进程的动态机制。职业教育定位模糊属性不明、现代职业教育体系不完善、职业教育质量堪忧及技术技能型人才供给与社会发展需求不匹配构成问题源流，全国人大代表及政协委员的呼吁、专家学者的积极建言及已有法规政策与地方的政策探索汇集为政策源流，党和国家领导人高度重视职业教育发展、提高职业教育质量及地位的国民情绪共同促成政治源流。三条源流两两互动，经过两次政策之窗的开启后完成耦合，共同推动了职业教育法的修订完成。

[关键词]多源流理论;职业教育法;问题源流;政策源流;政治源流

[作者简介]祁占勇（1978- ），男，宁夏彭阳人，陕西师范大学教育学部，教授，博士，博士生导师;王书琴（1998- ），女，山西吕梁人，陕西师范大学教育学部在读硕士;何佑石（1995- ），女，甘肃平凉人，陕西师范大学教育学部在读硕士。（陕西  西安  710062）

[基金项目]本文系2019年陕西省社会科学基金项目“教育培训市场的合法性分析”的阶段性研究成果。（项目编号：2019Q005）

[中图分类号]G710    [文献标识码]A    [文章编号]1004-3985（2022）15-0010-08

职业教育是与普通教育具有同等重要地位的教育类型，肩负着促进就业创业、优化人力资源配置、推动产业结构升级转型的重要职责，为社会经济发展提供着有力的人才支撑和技术支持。2022年4月20日，十三届全国人大常委会第三十四次会议表决通过了新修订的职业教育法，并确定于2022年5月1日起施行。这是该法自1996年颁布以来的首次大修。对职业教育法的修订缘何出现、何以引起关注、如何纳入国家决策议程？职业教育法的修订过程为何如此艰难？修订过程中不同主体间有什么样的互动？哪些因素触发了政策之窗的开启？这些问题是以往研究者较少涉足的领域，也是讨论职业教育立法进程无法回避的背景性、根源性问题。基于此，本研究以多源流理论框架为视角，探究职业教育修法进程中问题源流、政策源流、政治源流的相互作用，有助于厘清职业教育修法进程的动态机制，具有重要的认识价值和现实意义。

一、问题源流：职业教育修法问题何以被建构？

问题识别是修法进程的逻辑起点，通常借助确定的、普遍的、有影响力的、具有重大意义的指标，通过社会热点、突发事件等的推动，基于公众或政府层面的反馈信息，在相关政策的助力下进入决策者视线，从而成为政策问题。

（一）职业教育定位模糊属性不明的困境

纵观我国职业教育发展历程，定位与属性问题始终是困扰职业教育发展的根本问题。新中国成立初期，考虑到国家建设需要大量的技术人才，由此中等技术教育逐渐取代旧职业教育，职业学校一度兴办。之后，初等职业教育规模持续增长，但教育质量普遍低下，职业教育地位出现了实质上的下滑。20世纪80年代，教育体制进行改革，职业教育分流功能确立，占据了后义务教育阶段的两个“半壁江山”。21世纪以来，随着高等学校大幅度扩招和高中阶段教育进入普及化，职业教育招生人数一度下滑，职业教育定位出现模糊状态。进入新时代后，职业教育正式成为教育事业发展的战略重点之一，体系建设进一步深化，定位也与时俱进，即职业教育是与普通教育同等重要的类型教育。

在这一过程中，普职分流逐渐成为社会热点话题，专家学者以及社会大众对此热议不断、争议不休。一种声音认为，应该取消普职分流。例如，全国人大代表张全收基于接受高中教育的人口总量和高中教育的整体质量直接决定了我们民族的整体素质和核心竞争力的认识，提出取消公办示范高中普通高中差别，加快推进普及高中阶段教育，合理配置高中教育资源，让更多初中毕业生都能接受高中阶段教育的建议。全国政协委员蔡荣根基于社会的发展和科技的进步对全民素质和技术工人提出的更高要求，提出普及高中义务教育，将高中三年纳入义务制教育阶段，实行全国十二年制义务基础教育制度。另一种声音认为，应该调整完善普职分流政策。例如，民进中央建议通过“柔性分流”，高中阶段教育多类型发展，中职与普通高中课程互选、学分互认、学籍互转、双向流动的人才培养模式等方式调整完善我国普职分流政策，淡化普职的区别，模糊分流的概念。也有学者提议在普职分流方式上，亟须巩固职业教育类型定位，统筹推进职业教育与普通教育协调发展。

（二）现代职业教育体系不完善的现实

第一，不同层次职业教育并未有效贯通。一直以来，职业教育被认为是断头教育与终结教育，选择进入职业教育体系的学生意味着没有继续学习的机会。进入中职学校而非普通高中就失去了进入重点高校的机会，这导致高考的竞争压力进一步下移到初中甚至小学，成为增加学生负担、引起家长教育焦虑的重要原因，这同样是职业教育社会认可度不够、家长不愿意将自己孩子进入职业教育体系的主要原因。2020年，在新冠肺炎疫情影响下，中等职业学校毕业生升学比例提高，占比超过五成，主要升入高等职业学校。虽然中高职衔接立交桥不断拓宽，为更多中职毕业生接受更高层次教育提供了机会，但与普通教育相比，不同层次职业教育并未实现有效贯通。

第二，尚未实现普职融通。普职融通有利于消除普职分离的二元结构，搭建学生成长的立交桥，促进学生的多元发展。我国陆续发布、推行了各种制度设计实现普职融通，大致经历了两个阶段。一是初步融通阶段，国家高度重视高中普职融通，密集出台了很多重要的政策，提出有条件的普通高中要开设职业指导课程，适当增加职业技术教育内容。二是深度融合阶段，国家开始在探索普职学校合作机制、建立职业教育个人学习账号、建设国家学分银行以及构建符合国情的国家资历框架等方面发力，同时各地区根据区域特点探索各种普职融通机制。即便如此，我国目前的普职融通机制仍在试点阶段，普职融通尚未实现。

第三，服务全民终身学习的职业教育制度不健全。知识经济时代对职业教育提出了新的要求，互联网技术扩展了职业教育的时空概念和对象范围。职业教育能够显著提升我国的技术创新水平，缩小城乡、区域教育差距，切实保障弱势群体的受教育权利，推动教育公平和社会公平。因此，依托职业教育多渠道扩大终身教育资源，可以更好地满足不同群体的多元化学习需求。基于此，我国颁布了相关政策，但整体推进效果仍不理想。

（三）职业教育质量堪忧的诟病

第一，职业教育保障制度和措施不完善。教育经费为职业教育发展提供建筑、设备、器材、教材、场地等物质资本与优质师资队伍、专业管理人员等人力资本，是职业教育提升质量和持续发展的基础。但是，职业教育长期存在着经费投入不足、区域经费投入不均衡、投资主体单一、多渠道筹措经费机制尚不健全等痼疾。

第二，企业参与办学动力不足。产教融合、校企合作是职业教育的基本办学模式，是办好职业教育的关键。虽然国家和地方均出台了一系列促进校企合作的鼓励政策，但职业教育校方“一头热”的现象仍然存在。究其原因，一是中小企业育人的实力不足，没有足够的硬件与软件培养高端技术技能人才;二是大型企业，特别是国有大型企业参与校企合作的动力不足;三是学生接触不熟悉的工作环境，发生安全事故的可能性较高。

第三，专业课教师专业素养不够。教育大计，教师为本。职业学校的教师不仅仅是传授知识技能的主体、专业教学计划的执行者，还是服务社会的践行者、科研成果的创造者，直接决定了人才培养的质量与前景。随着建立师资培养培训基地、实施教师素质提高计划、建立教师企业实践制度等一系列重大举措的出台，职业教育教师队伍建设取得了显著成绩，教师队伍规模不断扩大，整体素质明显提升，但仍然存在“双师型”教师比例不足且扩充速度缓慢、专业教师专业素养不够等问题。据2020年全国教育事业发展情况的调查结果，全国中等职业学校专任教师中“双师型”教师比例仅为30.9%。

（四）技术技能型人才供给与社会发展需求不匹配的问题

一方面是技术更新迭代速度加快带来的高素质技术技能人才短缺问题仍未解决，我国劳动力市场仍然存在熟练技术工人供不应求的情况，“技工荒”的现象逐渐从工业发达城市向全国蔓延。人力资源和社会保障部2021年第三季度对全国80个城市劳动力市场供求状况的调查分析表明，市场对具有技术等级和专业技术职称劳动者的用人需求较大。与去年同期相比，市场对高级技师、技师、高级技能人员的用人需求增长幅度较大。另一方面是高校扩招带来的年复一年的就业大军，就业形势日益严峻。供需错配、信息不对称、人岗不相适应的结构性矛盾已经成为就业领域的主要矛盾。教育部公布的统计数据显示，2022届高校毕业生规模预计1076万人，与去年相比增加167万人，规模和增量均创历史新高。

职业教育培养学生的专业认知，提升学生的专业技能，赋予学生职业高素质品德，赋能学生综合职业能力，肩负着培养高素质技术技能人才、能工巧匠、大国工匠的重要使命。大力发展职业教育，有利于培养多样化人才，解决劳动力供求矛盾;优化教育资源配置，促进教育均衡发展，推动教育公平，从而实现体面劳动、全面发展和共同富裕。特别是在开启全面建设社会主义现代化国家新征程的背景下，技能型人才成为引领经济社会转型、实现高质量发展的“新动能”。为此，我国更应该坚持普通高中与中职学校招生比例大体相当的政策，培养数以千万计的高素质技术技能人才，为人才“蓝海”奏响技能“强音”。

二、政策源流：职业教育修法进程何以层层推进？

问题的多次重现最终引起了政策共同体的注意，他们开始从价值必要性、可操作性、技术可行性等层面反复推敲以寻求最合理的解决办法，并通过咨政建言的渠道提出政策议程设置。政策共同体由一些专业人员组成，即人大代表、政协委员、专家学者、研究人员和政策制定者。他们通过制定职业教育法规政策与地方立法，参加两会及其他重要会议，在期刊、报纸上发表文章等来积极推动职业教育法修订进程。

（一）全国人大代表及政协委员的呼吁使修法议题升温

2008年3月，十一届全国人大常委会将职业教育法修订列入立法规划。教育部第一次提交职业教育法修订送审稿，但尚未达到基本成熟。2013年，十二届全国人大常委会又将职业教育法修订列入立法规划。2015年3—6月，全国人大开展职业教育法执法检查，教育部开启新一轮职业教育法修订工作。2016年2月24日，在十二届全国人大常委会第十九次会议上，教育部部长袁贵仁做了《国务院关于落实职业教育法执法检查报告和审议意见的报告》。

2018年9月，十三届全国人大常委会又一次把职业教育法修订列入立法规划。2019年，教育部在前期调研的基础上，研究制定了《中华人民共和国职业教育法修订草案（征求意见稿）》，并向社会公开征求意见。2020年1月15日，孙春兰副总理指示要加快修法进程。2020年8月27日，教育部在深入研究、广泛征求意见的基础上，形成了《中华人民共和国职业教育法修订草案（送审稿）》并报送国务院。2021年3月24日，李克强总理主持召开国务院常务会议审议通过《中华人民共和国职业教育法（修订草案）》，提交全国人大常委会审议。2021年6月7日，十三届全国人大常委会第二十九次会议对《中华人民共和国职业教育法（修订草案）》进行了审议，并在中国人大网公开向社会征求意见，职业教育法修订迈出重要步伐。2021年12月21日，职业教育法修订草案再次提请全国人大常委会审议。2022年4月1日，栗战书委员长率全国人大调研组就职业教育法修订工作赴职业学校进行实地调研。2022年4月20日，十三届全国人大常委会第三十四次会议表决通过了新修订的职业教育法。2022年5月1日，新修订的职业教育法开始正式施行。

近些年，党和国家对职业教育高度重视，人大代表、政协委员等纷纷建言献策，提出了十几条以职业教育法修订为主要内容的提案与建议，积极推进职业教育专项修法工作。在2022年“两会”期间，人大代表们结合经济社会发展新形势、职教改革发展新任务，对“职教本科”“产教融合”“普职分流”“质量提升”“师资队伍”等话题建言献策。