全球成人学习和教育“善治”之路的演进、藩篱和突破

［摘要］联合国教科文组织终身学习研究所于2009年至2022年发布的五份《成人学习和教育全球报告》呈现了全球各国ALE治理的相关信息。对报告进行系统分析发现，ALE治理的演进走向表现为：价值导向从工具性向人文性转变、主体范围从单一性向多元性拓延、结构模式从中心化向去中心化提升、工具方法从命令式向沟通式优化。然而，ALE治理的现实实践与“善治”目标的达成之间仍存在一定藩篱：能力建设不够全面，治理“有效”有待提升；参与主体范围局限，治理“公平”有待拓展；协商共治深度不够，治理“负责”有待明晰；数据集成监管质量不高，治理“透明”有待加强。为此，各国应以能力建设为依托，确保行动者网络有序运行；以民主理念为导向，持续拓展治理参与者；以协商共治为主线，形成纵横交错治理形态；以监管反馈为工具，集成治理数据信息。

［关键词］成人学习和教育；善治；外延式治理；内涵式治理；全球报告

［作者简介］郭存（1997- ），女，山东泰安人，曲阜师范大学继续教育学院在读硕士；何爱霞（1973- ），女，山东泰安人，曲阜师范大学职业与继续教育研究院院长，教授，博士，博士生导师。（山东  曲阜  273165）

［基金项目］本文系国家社会科学基金“十三五”规划2019年度教育学一般课题“继续教育阻断农村贫困代际传递的机理与路径研究”的阶段性研究成果。（课题编号：BKA190224，课题主持人：何爱霞）

［中图分类号］G720    ［文献标识码］A    ［文章编号］1004-3985（2022）23-0054-08

推动成人学习和教育（Adult Learning and Education，ALE）发展是契合各国需求的时代命题，而ALE高质量发展的关键在于“治理”效用的发挥。一方面，ALE本身具有复杂性；另一方面，新的时代背景下，各国社会变革发展对ALE治理领域提出了更高的要求。由此，如何从“外延式治理”转向“内涵式治理”，更好地实现“善治”目标越发重要。2009年，在第六届国际成人教育大会上，联合国教科文组织被授权监测大会成果文件《贝伦行动框架》（Belém Framework for Action），其中“治理”是重要监测维度，并提出ALE治理的目标——“善治”。此后12年间，联合国教科文组织终身学习研究所发布了五份《成人学习和教育全球报告》（1st/2nd/3rd/4th/5th Global Report on Adult Learning and Education，以下简称《报告（一）》《报告（二）》《报告（三）》《报告（四）》《报告（五）》），基于全球视角对各国ALE治理情况全景式地进行了监测。2022年6月最新发布的《报告（五）》作为最终监测报告，与前四份报告共同呈现了全球范围内ALE治理的发展态势、擘画了ALE治理发展的全新图景，成为探究“善治”目标实现程度的重要载体。鉴于此，本研究以系列报告为依托，以“善治”为核心，从“演进走向”“实践藩篱”“突破路径”三个向度展开论述，探究ALE治理是否沿着善治的目标轨迹前进、能否强有力地支撑实践发展，进而探索高质量实现ALE善治目标的优化发展路径。

一、ALE治理的演进走向

秉承连续性与发展性原则，与先前的调查一脉相承，《报告（五）》收集了不同国家ALE治理是否使利益相关者更大程度参与，是否实现跨国合作与交流，以及治理的权力下放、能力建设、监测和评估体系是否得到改善等信息。将五份报告的相关内容进行梳理与串联，能够多维动态地透视出长时段内ALE治理的进展状况。与“外延式治理”为适应外部需求而强调数量增长、空间拓展、规模扩大等外形上的发展不同，“内涵式治理”聚焦于内在需求，关注价值导向、结构优化等可持续性增长因素，体现了“善治”的本质要素。整体而言，报告所呈现的治理分项进展可划分为以下维度：一是治理的价值导向，主要体现在学习领域、能力建设层面；二是治理的主体范围，以利益相关者参与程度为表征；三是治理的结构模式，由纵向的权力下放和横向的协调合作进行构建；四是治理的工具方法，以有效的监测和评估反馈体系为代表。12年间，ALE治理水平动态提升，在治理的“价值、主体、模式、工具”方面由外延式治理向内涵式治理转变，不断追寻“善治”目标的达成。

1.ALE治理的价值导向：从工具性向人文性转变。对系列报告进行梳理可以发现，ALE治理的价值导向经历了从将“治理”作为工具到逐步认识到“善治”作为目标的过程。在早期，ALE治理的主要目标是扫盲、提升职业技能，价值导向侧重于工具性目的。随着各国的发展与民众意识的觉醒，人们越来越认识到，良好的治理既是手段也是目标。ALE治理的价值导向不断更新，回归公共价值和人文价值，拓展“改变人的生存际遇”的价值外延，思考“人的全面发展”，由保障生存权向保护发展权过渡，通过解放性、对话性、社会性的学习形式和多种教育措施赋予弱势群体以主体价值和参与治理的可行能力。在治理方面，12年间各国开展了大量活动，但并非所有活动都与《贝伦行动框架》的终身学习理念相契合，有些成员国反而对ALE的理解越来越狭隘。这主要表现为，主要或完全侧重于ALE的工具价值，特别是在提高就业能力和促进经济增长方面。这一做法低估了ALE在增进健康和福祉、提升社会凝聚力以及《报告（五）》特别强调的促进成人变革方面的更广泛和更深层次的益处，也在很大程度上忽略了ALE在减少社会不平等、性别不平等和社会排斥方面的巨大潜力。《报告（一）》与《报告（二）》侧重于对读写能力和基本技能以及继续教育和专业发展的政策承诺与治理，自《报告（三）》后对公民教育治理的关注逐步增加，在《报告（五）》中甚至将公民教育作为重要领域单独论述。此外，人文性还体现在能力建设方面。《贝伦行动框架》指出，能力建设是ALE治理的一个重要方面，对扩大边缘化群体参与治理尤其重要。在回应《报告（五）》调查的成员国中，约四分之三的国家称他们加强了能力建设措施，与《报告（四）》相比，最新调查中加强能力建设的国家比例从70%增加到73%。

2.ALE治理的主体范围：从单一性向多元性拓延。让各级公共行政当局、民间社会组织、成人学习者等参与治理是联合国教科文组织成员国承诺实现的目标之一。从贝伦到马拉喀什，从第六届到第七届国际成人教育大会，各国努力向这一目标靠近。《报告（一）》虽明确指出教育治理原则上必须基于全民参与，但仍过多强调政府部门这一单一治理主体；《报告（二）》显示，59%的国家鼓励学习者和社区参与ALE治理；《报告（三）》显示，68%的国家为确保ALE项目的设计能满足学习者需求向利益相关者咨询，这表明在实践中ALE治理主体开始由单一政府主体逐步向外拓延。《报告（五）》的数据显示，自《报告（四）》以来，提升利益相关者参与的国家比例略有增加，提升了4个百分点，占比达到83%；民间社会组织等非政府性的利益相关者参与度提升。ALE治理是复杂的，大多数改进涉及不同利益相关者的参与。例如，为了给年轻人提供更好的非正规学习和培训机会，马尔代夫在制定政策草案之前，征求了包括政府各部门和非政府组织在内的各利益相关者的意见；为了让社区参与ALE发展，哥伦比亚教育部制定了相关方案，通过灵活的模式和其他本土性措施使社区参与进来；约旦通过参与性治理方法，即各利益相关者的代表组成一个政策机构共同参与治理，推进了ALE的发展。总之，通过治理主体范围从单一性向多元性的拓延，能够提供高质量和包容性的ALE，更好地惠及弱势群体、最需要它的人。

3.ALE治理的结构模式：从中心化向去中心化提升。如果将治理主体比喻为一个一个的“点”，那么治理结构便是“点”与“点”间相互串联共治的形式。治理结构是为了最大限度满足利益相关者的多元化需求、合理分配决策权，所构建的协调与合作机制，其核心是权力结构。综览五份报告可知，随着多元治理主体嵌入，传统以政府为中心的治理结构逐步呈现去中心化治理局面，由纵向的权力下放和横向的协调合作构建起“多中心”治理模式。在早期，治理结构在ALE实施过程中往往是“模糊”的，这是因为ALE供给具有多样性和跨领域的特点。《报告（一）》指出，“命令和控制”的简单治理结构模式在ALE领域占主导地位，这一模式破坏了地方自治的灵活性，降低了多方主体的参与度。各国越来越意识到以政府为中心的简单集权治理模式难以应对社会发展所带来的挑战，开始有意识地下放权力。自2009年以来，各国报告ALE分权治理趋势日渐明显。基于《成人学习和教育建议书》（Recommendation on Adult Learning and Education），联合国教科文组织呼吁成员国在ALE治理中加强或创建合作模式和参与程序，如在地方、国家、区域以及国际范围内建立利益相关者伙伴关系。此后的几年中，各国不断强调主体之间多向度的协商与合作、协同与互动，逐步形成了一种相互协作、彼此互嵌的治理结构模式。《报告（五）》显示，在最新的调查周期内，权力进一步下放的国家比例从53%上升到57%，这种“去中心化”的治理结构具有更大的包容性，有利于形成联动循环结构，以提升ALE的治理效率及质量。

4.ALE治理的工具方法：从命令式向沟通式优化。“善治”目标的达成离不开先进的治理工具，治理工具是治理主体为解决公共问题、实现治理目标采取的行动机制或策略。制度设计和政策干预是ALE治理常用的工具方法，然而，这种工具更多地强调治理的规范属性，带有一定的命令式色彩。事实上，治理不仅仅是按照规范程序实施的过程，不是简单地停留在命令执行层面，而是存在于行动者的集体建构过程之中，是通过不断的反馈以实现“善治”目标。政治沟通理论也强调正式或非正式的信息传递与反馈交流的重要作用，因此，要明确沟通式的监测和评估工具在ALE治理中的重要价值。《报告（五）》显示，对ALE采用监测和评估工具的国家已经从2019年的30%快速增加到现在的64%。埃及将不同实体数据库联系起来，以汇集不同来源的数据，并与绩效指标相联系进行治理评估；爱尔兰以反映区域和当地技能需求的劳动力市场数据为依托，确保继续教育和培训能够提供企业所需技能。在过去12年间，全球进入了由信息技术和人工智能的巨大飞跃所推动形成的第四次工业革命，这一背景对ALE的各个方面产生了巨大影响，也要求并不断推动着治理工具的变革。以大数据为核心的现代信息技术发展，推动了监测和评估工具等数据集成方法的运用，满足国家监测预警和服务决策需求，为治理主体提供信息支持；区块链技术强化了数据的开放整合机制，为政府治理提供开放平台，使得各国间可以相互借鉴优秀案例，实现标准统一与全球嵌入，以标准化为导向进行治理；新媒体的发展也使得地方各级、区域机构、社区团体乃至学习者个人的声音能够及时反映在ALE治理进程中。当前，ALE治理工具方法越来越注重沟通与互动，能够有效回答谁参与学习、如何学习、谁尚未从学习中完全受益等问题，满足多方学习者需求，提升ALE治理的有效性。

二、ALE治理的实践藩篱

系列报告表明，作为一项重要的公共治理事务，ALE治理在过去12年的“内涵式”发展进程中开展了大量卓有成效的探索，在“价值、主体、模式、工具”方面取得了重要进展。但对比“有效、公平、负责、透明”的善治要素，以及当前变革ALE的需要，ALE治理仍然存在一些实践困境和亟待突破的藩篱。

1.能力建设不够全面，治理“有效”有待提升。治理能力是一种静态制度潜能与动态主体能力。尽管各国对治理能力建设已经进行了广泛的讨论，但相关论述并不全面。以动静结合的视角来看，ALE治理能力可概括为三方面：治理主体能力、治理客体能力以及治理主客体间的相互嵌套能力。只有三方面协同建设，才能更好地实现治理有效性。

从各国报告来看，ALE能力建设还有所欠缺。第一，在治理主体能力建设方面，存在时限与覆盖面不足的问题。各国虽较早认识到治理主体能力建设的重要作用，并开展相关实践活动，但主体能力建设的实施往往是“短期”或“碎片化”的，这就引致能力建设行动为ALE治理中的个人和组织赋能效果并不理想。此外，由于ALE的复杂性，其具有广泛的责任归属和治理主体，但能力培训的覆盖面主要偏重于政府机构管理人员。事实上，基层人员对于政策的实施和落地至关重要，而主体能力培训“越往基层，越减少”的趋势，导致基层人员的素质和能力水平较低，政策实施往往达不到要求。第二，忽视了治理客体能力建设，即法律规范和制度支持。一方面，ALE治理法律体系建设滞后。在社会治理“中心—边缘”的框架结构中，ALE相对处于边缘地位，治理实践的开展缺乏强有力的法律依据，驱动力不足；另一方面，对ALE治理主体进行长期的能力培训离不开经费制度保障和激励政策的支持。这两方面治理客体能力的不足，影响着ALE治理的开展。第三，治理主客体间存在脱节与断层。治理主体只有将获得的能力运用到实践中才能产生实际效果，这一过程离不开治理客体所营造的良好的交互性环境。着眼于系列报告可知，各国在主客体相互嵌套能力方面的建设仍有欠缺，或是治理主体，尤其是基层治理主体对上层建筑理解偏颇，或是相关法律与制度困囿于“象牙塔”内，难以提供治理主体所需的现实条件。