面向新质生产力的就业政策和技能策略

［摘要］我国经济社会发展正处于新质生产力形成的关键时期，呈现数字化、绿色化、高效化、复合化的突出特征，科教融汇、产教融合推动高端技术技能人才培养趋于高度复合化。这一时期，做好新技能需求的深度开发，对于促进青年就业具有重要意义。新时代新征程，为深度开发技能人力资源，实现高质量充分就业，可以采取的对策包括：适应新型经济业态，完善法律法规体系，引导人力资源深度开发；基于人口新常态，适时调整就业和技能开发政策，稳定青年就业大局；应对经济发展变化，健全社会保障和就业服务，促进青年就业创业；强化职业开发，拓展新发展新赛道，提高人力资源专业化管理水平；对接产业人才需求，完善终身职业技能培训，改进职业教育供给等。

［关键词］新质生产力；青年就业；高质量充分就业；技能人力资源；终身职业技能培训体系

［作者简介］许远（1973- ），男，福建福州人，人力资源和社会保障部职业技能鉴定中心，编审。（北京  100101）

［中图分类号］G710    ［文献标识码］A    ［文章编号］1004-3985（2024）10-0005-10

就业关系着人民群众的切身利益和国家发展稳定的大局。当今社会，青年已成为经济和社会的中坚力量，是社会经济持续创新与进步发展的重要动力来源。青年就业事关国家稳定和经济社会的可持续发展。“十四五”时期正值我国经济社会转型发展、国家产业结构和社会职业结构不断升级变迁、新质生产力形成的关键时期。新的技能需求不断涌现，且不断趋于数字化、绿色化、高效化、复合化。从技能人力资源供需匹配的角度看，培养适应新质生产力发展需要的规模宏大的高技能人才队伍、造就拔尖高技能人才、打造人力资源强国，将成为我国建设现代化产业体系、实现高质量充分就业、积极促进共同富裕的必由之路。政府也要优化就业政策配置，找准政策新的发力点，引导青年人认识时代发展特征，更新传统就业观念，树立创新思维与创业意识，以适应未来经济社会对从业者的素质需求。

一、新质生产力形成期的突出特征及对技能开发的新趋势

进入21世纪，人类科学技术迅猛发展，知识经济引领世界经济发展趋势明显，由此深刻改变了人类的生产方式和生活方式。21世纪20年代，以数字化、绿色化为代表的新的高水平、高质量、高效率、可持续的现代科技创新，推动科教融汇、产教融合走向深入，促进新质生产力不断形成，已经成为我国经济社会转型发展的重要特征，并由此产生新的技能需求。对于青年就业群体而言，掌握新技术新业态催生的高新职业技能，是实现高质量就业的关键。

（一）数字化催生新经济业态，数字职业岗位大量出现

新时代新征程，推进产业基础高级化、产业链现代化，改造提升传统产业，推动战略性新兴产业融合和集群发展，构建优质高效的服务业新体系，成为现代化产业体系的必由之路。建设“数字中国”，打造数字经济新优势，协同推进“数字产业化和产业数字化”①转型，又是其中的关键举措。由此，数字化成为我国经济社会转型最显著的特征之一。

数字化的基础是信息化和网络化。无论企业还是个人，运用正确的方法和技术利用信息，能在市场经济活动中保持正确的方向。信息技术的运用对于适时调整产业结构、管理体制、规章制度、文化教育等具有重要作用。同时，在信息化基础上发展起来的网络化世界已成为现代社会的基本表征。网络改变了人类认知世界的方式，影响社会政治、经济、文化、教育、卫生、科技事业的发展，成为现代社会人类生产生活赖以发展的方式。信息化、网络化推动了数字经济、数字产业的发展，带动社会全面迈向数字化，数字经济日益成为我国经济发展的命脉。

数字经济催生了“数字职业”②，同时也促使大量传统职业具有数字时代的新特征。数字经济创新了劳动场景，改变了劳动者的空间分布和分工协作模式，大量工作可以通过线上方式远程开展，因此催生了很多新职业。数字时代的职业具有技术化、智能化、服务化、个性化的显著特征。越来越多的青年人通过数字经济带来的新机遇实现了工作与生活的平衡、时间的自由，彰显了自身价值。因此，数字化不仅带来了生产力的提升，还细化了社会分工，推动生产关系和分配消费关系的深层次调整，从而提升了需求，扩大了供给，促进了消费［1］。研究表明，数字经济对就业既有替代效应，也有扩大效应，但总的来说，技术的进步将扩大就业。根据智联招聘2023年最新发布的《中国数字劳动力供需演变研究报告》，2022年我国数字职业的招聘规模及份额均呈现上升趋势，占全国招聘总数的13%，数字经济从业者平均受教育年限为13.7年。另据中国劳动和社会保障科学研究院课题组发布的《2023数字生态青年就业创业发展报告》显示，35岁以下人群成为数字生态从业主力军。仅以微信数字生态为例，2022年包括全职、兼职、灵活就业等在内的各种就业收入机会达到5017.3万个，较上年增长8.6%。

（二）绿色化引领经济协调发展，创造新的绿色化职业

2015年印发的《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出，“协同推进新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化和绿色化”，标志着我国现代化战略从“四化同步”发展为“五化协同”［2］。“绿色化”本质上是一种全新发展方式，突出了生态系统的自身价值，实现了人与自然关系的归位，是经济社会发展中生态友好程度不断提升的过程，体现在生产方式、生活方式、制度体系、思想意识等各个层面［3］。绿色化发展注重生态文明建设，强调保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力［4］，并将良好生态环境作为最公平的公共产品、最普惠的民生福祉。

绿色化理念引领“绿色经济”③、绿色产业④的发展，国家发展改革委、工业和信息化部等七部委制定的《绿色产业指导目录（2019 版）》明确了其产业范畴。绿色经济催生了绿色职业和职业绿色化。联合国环境规划署将绿色职业定义为在“农业、制造业、科学研发、公务部门及服务业等领域以减缓人类面临的环境危害为目的的职业”。更为广泛的变化是职业活动的普遍绿色化：在绿色经济活动领域，绿色产品与服务都伴随技术的创新与改变，使得相关职业活动趋向可持续和环境友好，更多的绿色技能需求随之而来。

国际劳工组织早在2019年就预测：2030年，绿色经济还会创造1亿多个就业机会。绿色人才很快将供不应求，当前全球范围内可持续发展经理、风力发电机技术人员、太阳能顾问、生态学家、环境健康与安全专家等职位的需求大量增长。越来越多的绿色技能受到企业和求职者的共同重视，未来，我国的绿色职位尤其是对绿色技能要求并不苛刻的潜在绿色化职位将快速增长［5］。

（三）新质生产力带动科教融汇、产教融合，引领技能人才培养趋向复合化

形成和发展新质生产力的关键是科技创新带动科教融汇，推动产教融合。新质生产力要求劳动者获取新知识和新信息的渠道与模式更多元，以便更好地支撑其知识储备、劳动技能改造升级［6］。因此，科技、教育、人才政策的协同更为重要。党的二十大报告首次把教育、科技、人才进行统筹安排、一体部署，将其作为全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑。人才的复合化是我国未来经济发展所需的各类人才（含技术技能人才）的基本特征。因此，围绕新质生产力发展趋势，积极深化产教融合，谋划学校专业设置改革，建设一批产教融合联盟、示范基地、推进一批协同育人项目，是改进技能供给方式的新出路。通过产教融合育人机制，可以培养具备专业交叉能力和产业融合视野的多元化人才［7］。未来，对青年技能人才的培养将以科技为先导，以先进的科学知识、高度综合化的职业能力、必备的创新创业思维等多方面的素质养成为目标，方能适应当今社会学科融合、知识交叉、技术集成的需求。

二、新质生产力形成期青年就业面临的新挑战与归因

新质生产力的加速形成，催生了大量新的技能需求，尤其需要青年劳动者来填补空缺。世界各国青年就业都出现了一些新特征。有研究表明，经济增长下的贫富差距扩大、老龄化速度加快与人口红利下降、技能短缺与青年失业共存，成为“金砖国家”面临的共同特征。我国正处于国内工业化中后期与全球新一轮产业革命的历史交汇期，劳动力市场供需关系及人工成本已发生重大变化，在青年技能准备不足、就业总量矛盾依旧的情况下，结构性矛盾凸显。

（一）当前我国青年就业面临的新挑战

2022年，我国人口总量自1962年以来首次出现负增长。综合国家统计局历年发布数据，2012年以来，劳动年龄人口总量每年减少300万人左右。据专家预测，这个趋势将一直持续到2035年左右。“十四五”以来，劳动力市场的矛盾逐渐从解决劳动力供求总量不足的矛盾转变为解决供需匹配不合理的结构性矛盾。在供给方面，劳动年龄人口的下降和平均受教育年限的延长导致劳动力成本上升明显、供给有所减少；需求方面，用工主体更注重劳动者技能水平，但劳动力技能化程度和拥有高技术技能的比例明显不足。根据人力资源和社会保障部、国家统计局、中华全国总工会的公开数据，截至2021年底，当年劳动年龄人口为88222万人，就业人口为73351万人，技能人员达到2亿人，其中高技能人才为6000万人，技能人员占就业人口的比例超过26%，但仍不足30%，高技能人才占全部技能劳动者的比例偏低。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强新时代高技能人才队伍建设的意见》要求，到“十四五”时期末，技能人才占就业人员的比例达到30%以上，高技能人才占技能人才的比例达到1/3，东部省份高技能人才占技能人才的比例达到35%。在劳动力市场，出现以下现象：一是招工就业“两难”并存、高技能人才求人倍率居高不下。企业招工难问题突出，一线普工常年短缺，技能人才的求人倍率多年来处于1.5以上［8］，高技能人才的求人倍率甚至达到2.5以上。部分劳动者因知识技能不能适应产业需求而处于失业状态，高校毕业生就业供给侧也持续承压。［9］二是行业、地区、城乡等领域的就业存在结构性不平衡的问题。具体来说，一方面表现为就业产业结构与产业增加值结构不匹配［10］；另一方面表现为传统行业的就业机会逐渐减少，劳动力从制造业等传统行业向新兴行业转移明显。但是，新兴产业和服务业创造的新就业岗位尚不足以抵消传统就业岗位的缩减。发达地区的就业岗位供应较多，欠发达地区的就业岗位供应则相对较少。部分地区、行业如资源型、产能过剩的行业和地区就业岗位缩减严重［11］。此外，从城乡就业市场来看，城市的机会更加多样化。随着乡村振兴战略的不断推进，县域经济加速发展，劳动力地区间的流动范围收窄、强度减弱，城市群内流动成为主流，就地就业、下乡返乡创业的趋势越来越明显［12］。

（二）归因分析

随着新质生产力的形成与发展，技术进步、产业转型升级、经济结构及产业政策调整促使当今社会就业的结构性矛盾不断加深。一方面，新经济与新职业业态的发展对劳动力的技能水平和综合素质提出了新要求。无论是传统职业更新还是新职业诞生，人力资源市场均对高技能人才、创新型复合型人才有大量需求，特别是对新成长劳动力的能力素质提出更高的要求，由此形成了劳动力需求调整的时效性与供给滞后性之间的矛盾，产生供求配置错位，出现了“招工难，招技术工人更难”的现象。另一方面，求职者为适应新岗位需求，需要耗费一定的准备时间，包括对新岗位需求的搜寻与确认，为拓展新技能、提高技能水平而参加的学习培训活动，以及为寻找新工作进行的求职活动等，尤其是学习新技能需要较长时间。就业重点群体在这方面的短板更为突出，由此产生了“就业难、重点群体就业更难”的现象。从实际情况看，劳动力供求的结构性矛盾在采用新技术且研发密度高、投资集中、创业生存竞争激烈的新产业更为突出。这类企业对技术技能人才的需求更为旺盛和迫切，且充满不确定性，而这些技术技能难以通过学校教育习得，普遍通过“干中学”和在职培训来积累。加之部分岗位的技术技能专用性较强，具有较高的人力资本投资风险，也抑制了劳动者投资继续教育和技能培训的积极性，加剧了技能供求矛盾。

三、应对新质生产力发展的青年群体就业和技能开发策略

新质生产力发展必然打破原有的人力资源配置平衡，引发新的就业结构性矛盾。同时，新质生产力的形成期又叠加了我国人口发展呈现少子化、老龄化、区域人口增减分化的新特征［13］。面对新形势，要化解青年就业结构性矛盾，必须立足新时代我国人力资源市场的发展国情，调整就业政策导向，构建协同联动迅速、服务精准到位、管理科学高效的就业工作体系，储备高质量、可持续的人力资源。为适应经济转型期高质量发展的要求，党的二十大报告提出了“促进高质量充分就业”的目标，要求通过调整促进就业的政策，在已经基本实现比较充分就业的基础上，除了继续促进劳动力向发展潜力大的服务业、新产业、新职业转移，提高劳动力市场的灵活性，鼓励新就业形态发展之外，还要从劳动力的供给方发力，改善终身职业技能培训制度和调节劳动力供给，不断开发和优化人力资源结构，实现高质量充分就业，更好地支撑实体经济发展，稳定劳动参与率，提高全要素生产率［14］。