“有为政府+有效市场”推进职业教育高质量发展探析

［摘要］职业教育发展中政府和市场的关系演变路径表明，职业教育的高质量发展既离不开政府的支持，也需要市场发挥作用。随着现代职业教育体系建设改革进入新阶段，政府主导模式已经不适应职业教育高质量发展要求，必须由“政府主导”模式向“有为政府+有效市场”模式转变，共同推动职业教育高质量发展行稳致远。

［关键词］职业教育；有效治理；有效市场；有为政府

［作者简介］刘青宜（1976- ），男，河南信阳人，许昌职业技术学院，副教授。（河南  许昌  461000）徐晔（1989- ），女，山东嘉祥人，教育部课程教材研究所，副研究员。（北京  121000）

［基金项目］本文系2023年全国教育科学规划教育部重点课题“高质量职业教育教材体系的标准建设与实践路径研究”的阶段性研究成果。（课题编号：DJA230352）

［中图分类号］G710 ［文献标识码］A ［文章编号］1004-3985（2024）18-0028-07

2021年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》，提出构建政府统筹管理、行业企业积极举办、社会力量深度参与的多元办学格局。2022年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》，提出构建央地互动、区域联动，政府、行业、企业、学校协同的发展机制。当前推动我国职业教育发展仍然以政府为主，市场作用发挥有限。如何充分发挥政府“看得见的手”和市场“看不见的手”的作用，将有为政府与有效市场结合起来，在保证职业教育基本公益属性的前提下，加快推动政府由“办”向“管”转变，形成多元、开放、融合的办学格局，是值得深入思考和研究的重要命题。

一、职业教育发展中政府与市场关系的历史演进

当前我国已建成世界上最大规模的职业教育体系。回顾我国职业教育发展历程中政府作用与市场作用关系的动态变化，有利于找寻其内在规律，找准改革切入点和突破口，加快构建职业教育现代治理体系。

（一）完全政府举办阶段（1949—1984年）

中华人民共和国成立后，百废待兴。伴随着社会主义改造和社会主义建设的新征程，国家对专业技术人才的需求与日俱增。1952年，当时的政务院发布《关于整顿和发展中等技术教育的指示》，通过整顿中等技术教育、发展中等技术学校等一系列重大举措来解决中级和初级技术干部短缺问题。教育部对新中国成立以前的各类职业学校进行合并，开设新的职业学校，并对学校的基本建设、教育经费、人事流动以及专业课的教学计划和教学大纲、招生和毕业生分配等事宜进行统一领导。在当时的计划经济体制下，集权程度较高、完全由政府举办的职业教育发展模式是理性而富有效率的，但随着经济发展水平的不断提高，对技术技能人才的需求越来越高、越来越多元。这种发展模式下出现职业教育专业划分过细、教育教学管理过分强调统一等弊端，职业教育亟须调整发展模式。

（二）政府举办为主、市场有限参与阶段（1985—2001年）

1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布，肯定了“社会力量办学”，为各种形式的职业教育办学提供了政策基础。1993年《中国教育改革和发展纲要》颁布，明确指出“鼓励各部门、企事业单位、全社会积极参与职业教育办学”。不难发现，以党的十四大正式确立社会主义市场经济体制改革目标为契机，政府对职业教育持续改革，市场对职业教育发展的推动作用得以显现。1999年，《中共中央  国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出“加大省级人民政府发展和管理本地区教育的权力以及统筹力度，促进教育与当地经济社会发展紧密结合”，创新了管理模式，尤其是政府通过有效的政策供给，引入社会力量办学，促进职业教育快速发展。然而，由于基础设施、公共服务、制度建设等前期投入较大，政府主导为主、市场有限参与的发展模式依然存在较大的调整空间。

（三）逐步转向有为政府和有效市场相结合阶段（2002年至今）

2002年《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》提出“形成政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与的多元办学格局”。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出建立健全政府、行业、企业等主体共同参与的职业教育办学机制。2019年出台的《国家职业教育改革实施方案》提出“职业教育基本完成由政府举办为主向政府统筹管理、社会多元办学的格局转变”。2022年新修订施行的《中华人民共和国职业教育法》（以下简称“新职教法”）明确了“职业教育实行政府统筹、分级管理、地方为主、行业指导、校企合作、社会参与”的职业教育治理结构，鼓励和引导社会组织参与职业教育管理和办学，这为职业教育发展中发挥市场作用提供了法律依据，也推动职业教育发展模式逐步向有为政府和有效市场相结合转变。

二、“有为政府+有效市场”推进职业教育高质量发展的内在逻辑

（一）“有为政府”和“有效市场”的概念

1.有为政府。林毅夫提出，中国经济发展和转型的成功经验是有效市场和有为政府的有机结合［1］。陈云贤等进一步指出，中国特色的社会主义经济是有为政府和有效市场相结合的经济；有为政府是对非经营性、可经营性和准经营性三类资源功能作用系统的有为，是对资源调配、政策配套、目标实现三者合一的有为［2］。王勇、华秀萍对有为政府的内涵进行了进一步阐述：有为政府是在各个不同的经济发展阶段能够因地制宜、因时制宜、因结构制宜，有效培育、监督、保护、补充市场，纠正市场失灵，促进公平，提高全社会各阶层长期福利水平的政府；有为政府包含“动态变迁”和“主动改革”两层含义［3］。将有为政府的概念应用到职业教育领域，就是政府通过有效的政策供给，在宏观层面做好资源调控，克服市场失灵，促进职业教育健康发展；有为政府要做好“创造良好发展环境，提供优质公共服务，维护社会公平正义”三方面工作，在此基础上明确各级政府的权力边界，科学作为，有所为有所不为，处理好政府与市场的关系。

2.有效市场。所谓有效市场是指市场上的所有信息都会很快被参与者领悟并立刻反映到价格中。这种假定的“完美市场”需要诸多必要前提，如：不存在交易成本和税收，所有资产完全可分割、可交易，没有限制性规定；市场价格已经包含所有可得到的信息，信息成本为零；市场参与者有足够的理性，能够迅速对所有市场信息做出合理反应等。简而言之，有效市场是指如果一个市场是有效的，就能通过价格信号和价格体系使资源配置达到帕累托有效［4］。将有效市场的概念应用到职业教育领域，就是通过市场反映教育供需状况，以市场机制调节教育供给，优化配置教育资源，调节供需矛盾。

（二）职业教育发展中政府作用的价值

政府作用对推动职业教育高质量发展的价值，可以从理论和实践两方面进行分析。

1.理论层面。首先，职业教育的准公共产品属性决定了政府必须提供主要办学经费，这是保障其发展的基础。根据萨缪尔森（Samuelso）提出的产品属性的三个标准［5］，即消费的竞争性、受益的排他性和效用的分割性，可将社会产品分为私人产品、准公共产品和纯公共产品。同时，社会产品具有可变性［6］。职业教育具有消费的不完全竞争性、受益的不完全排他性和效用分割的模糊性等特点，属于准公共产品。高职教育具备准公共产品的基本属性；中职教育则随着我国社会和教育形势的发展，其具有的消费竞争性逐步转化为非竞争性、正外部性逐步深化和拓展、个人收益逐渐弱化，其产品属性更接近公共产品［7］。根据产品成本分担理论，社会产品成本应由受益者分担，产品公共属性越大，则政府分担比例越高；反之，产品公共属性越小，政府分担比例越低。因此，无论高职教育还是中职教育，均属于准公共产品，必须由政府提供主要办学经费来保障和推动其发展。其次，职业教育的公益性和普惠性决定了发展职业教育的主要责任在于政府。教育有公益属性，必须坚持教育的公益性和普惠性。职业教育是教育的重要组成部分，理应将公平性和普惠性放在首位。新职教法第二十一条提出“县级以上地方人民政府应当举办或者参与举办发挥骨干和示范作用的职业学校、职业培训机构”，进一步明确了政府举办职业教育的法律责任。因此，举办职业教育的首要责任在政府，政府理应在职业教育发展中起基础性作用，这是保障职业教育公益性和普惠性的基本要求。最后，坚持职业教育的社会主义办学方向需要强化政府作用。新职教法第四条规定：“职业教育必须坚持中国共产党的领导，坚持社会主义办学方向，贯彻国家的教育方针，坚持立德树人、德技并修”。职业教育的社会主义办学方向关系到“培养什么人，怎样培养人，为谁培养人”的问题。坚持政府在职业教育发展中的基础性作用，更有利于确保职业教育的社会主义办学方向，确保职业教育“为党育人，为国育才”。

2.实践层面。我国职业教育的发展历程充分证明了政府作用的重要性。从中职教育发展历程看，改革开放后，为顺应经济社会发展需要，1980年教育部和国家劳动总局发布《关于中等教育结构改革的报告》，提出一系列促进中职教育的倾斜政策，形成了行业企业、政府共同举办中等职业教育的格局。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布，提出要“调整中等教育结构、大力发展职业技术教育”，并出台一系列政策，使职业教育获得了前所未有的发展。之后，由于毕业生包分配等政策红利消失以及高校扩招等原因，中职招生生源数量和质量出现较大幅度的下滑。从高职教育发展历程看，自1985年明确提出“积极发展高等职业技术院校”以来，国家通过多项强有力政策推动高职教育发展。在办学规模上，通过“三改一补”多种途径，形成“六路大军办高职”的局面，迅速扩大高职院校数量［8］；在办学质量上，先后实施示范校、骨干校、优质校、“双高计划”等项目，累计投入资金超5000亿元支持职业学校改善办学条件，促进高职教育飞速发展。截至2022年，职业本专科招生人数546.63万人（其中职业本科7.6万人），在校生人数1693.78万人（其中职业本科22.9万人），分别占本专科学校招生数、在校生总数的53.89%和46.29%［9］。

不可否认，政府作用是职业教育发展的关键性、基础性力量，但也应看到，随着社会发展，以政府为主导的发展模式越来越不适应时代要求。其主要表现在：一是随着经济社会发展和职业教育规模扩大，公众和企业需求多元化以及职业院校供给的多样化使得政府的有限理性和计划干预越来越无法协调职业教育各主体的利益诉求，以有限资金投入和政策项目引领职业院校发展的边际效应越来越弱［10］。二是政府主导发展模式使得职业院校形成政策依赖惯性，即紧盯政府导向而非行业企业诉求，专业布局“千校一面”，人才培养与市场需求脱节，职业教育与经济社会发展的适应性不强。三是行业企业和其他社会力量在职业教育人才培养过程中的话语权不够，核心利益诉求得不到有效回应，参与职业教育的积极性不高。四是政府的过度干预不利于市场发挥资源配置作用，社会资源不能充分有效进入职业教育领域，资源配置效率低下，优质教育资源不能向社会需求大、发展前景好的院校和专业快速集聚。因此，单纯依靠政府主导的资源扩张型发展模式将难以为继，亟须转变发展思路，借助市场机制集聚多方力量，实施以提高资源配置效率为重点的供给侧改革，探索职业教育高质量发展的新路径。

（三）职业教育发展中市场作用的价值

市场作用对职业教育高质量发展的价值，也可以从理论和实践两个层面分析。

1.理论层面。首先，根据社会产品成本分担理论，职业教育属于准公共产品，兼具公共产品和私人产品属性，需要通过政府、个人和社会共同分担成本，即职业教育的办学经费不仅需要政府提供，也需要市场承担一部分，市场也应在职业教育发展中有所作为。其次，职业教育的公益性和普惠性要求与市场作用并不冲突。政府承担主要办学经费是职业教育公平普惠性的保障，而其他社会力量参与职业教育则可以引入市场竞争机制。政府和市场共同作用既能保障职业教育的公平与普惠性，也能提高职业教育的质量和效益。再次，作为培养高技能人才的职业教育与市场经济存在广泛共性，具有与市场紧密结合的天然属性和独特的资源禀赋。市场的介入为改变职业教育单一办学模式、实现合作办学创造了条件，市场经济的价值规律为推动职业教育提高质量、提升效益提供了动力。最后，发挥市场在资源配置中的作用，能以市场机制实现优质资源的快速流动集聚，驱动职业院校提供适应性强的教育产品。教育服务与经济体之间的供求交换，必须通过市场机制，这样才能有效激励教育组织随时关注市场变化和需要。如果通过政府来传递变化信息并组织生产，将永远滞后于市场需求。这是政府不能完全替代市场来引导职业教育发展的根本原因［11］。