我国职业教育教材管理的历程、变迁逻辑及未来展望

［摘要］新中国成立以来，我国职业教育教材从管理内容、管理职能以及管理方式等方面发生了深刻的变化。这些变化充分体现了产业经济发展是职业教育教材管理改革的不竭动力、提质增效是职业教育教材管理改革的主线、政市协调是职业教育教材管理改革的主题。因此，面向未来，加强对职业教育教材的管理，应明确政府管理职业教育教材的内容、革新政府管理职业教育教材的方式、完善政府管理职业教育教材的职能。

［关键词］职业教育；教材管理；管理内容；管理职能；管理方式

［作者简介］孙帅帅（1993- ），男，山东海阳人，华东师范大学职业教育与成人教育研究所、国家教材建设重点研究基地（职业教育教材建设与管理政策）在读博士。（上海  200062）

［基金项目］本文系国家教材建设重点研究基地2021年度教育部重点规划项目“职业教育教材开发需求与教材建设建议研究”的阶段性研究成果。（项目编号：2021GH-ZD-ZJ-Y-01，项目主持人：徐国庆）

［中图分类号］G714    ［文献标识码］A    ［文章编号］1004-3985（2023）06-0079-08

加强职业教育教材管理是提升职业教育教材质量的重要保障。新中国成立以来，政府先后印发了《政务院关于改进中等专业教育的决定》和《全国中专教材规划会议纪要》（以下简称《纪要》）、《职业院校教材管理办法》（以下简称《办法》）等，在加强职业教育教材管理的同时，积累了丰富的经验。本研究希望通过梳理新中国成立以来我国政府在职业教育教材管理内容、管理方式以及管理职能等方面的变化，厘清政府对职业教育教材管理的逻辑，探索深化职业教育教材管理体制改革的路径。

一、我国职业教育教材管理的历程

（一）职业教育教材管理内容的改革历程

“管什么”是政府管理职业教育教材难以回避的问题。对于该问题，我国经历了漫长的探索过程。

1.新中国成立初期，明确对职业教育教材品类、数量的管理责任。新中国成立之初，百废待兴，作为重点发展的中等职业教育存在教材紧缺的问题。为此，政府承担起缓解教材紧缺的责任，印发了管理职业教育教材数量的政策文件。例如，1951年，《积极整顿与发展中等技术教育——在第一次全国中等技术教育会议上的报告》指出“中等职业教育教材存在内容过深以及不适合中国实际需要等问题，需要中央教育部及各业务部门编制适应各级各类技术学校需要的教材”。1952年，《政务院关于整顿和发展中等技术教育的指示》指出“中央人民政府教育部及有关业务部门应着手进行中等技术学校普通课和技术课教材的编审工作”。1961年，《解决高等学校和中等专业学校理、工、农、医各科教材的具体分工办法》指出，中等专业教育的“政治、语文以及外语等课的教材由教育部负责……工业类专业基础技术课程的教材由第一机械工业部、冶金工业部以及化学工业部等部门负责”。通过印发一系列关涉职业教育教材相关政策文件，政府明确了各相关业务部门解决教材紧缺问题的责任。同时，各相关业务部门通过协同合作编写的大量教材，有力地缓解了中等职业教育教材紧缺的局面。

2.从改革开放至20世纪末，加强对职业教育教材质量的管理。职业教育教材质量管理包括对教材编写者、教材内容、教材选用、教材审定等方面的管理。一是政府对职业教育教材编写者的资质进行了规范。职业教育教材编写者的管理涉及谁来编写教材、谁来组织教材等。改革开放后，政府对上述问题进行了明确的规定。1985年《纪要》进一步明确了教师编写教材的责任，指出“要根据本系统、本地区、本学校的师资条件，积极主动地承担规划所列的选题项目，认真推荐参加课程组的教师人选，支持和帮助参加教材工作的教师开展工作”。1996年，《国家教育委员会、农业部关于进一步办好农村中等职业学校农业类专业的意见》指出要“组织农业院校、科研单位的专家和教授编写当地需要的、内容新颖的、质量较高、实用性较强的专业课教材和补充教材”。二是政府对职业教育教材内容质量进行了要求。1983年，《农牧渔业部、教育部关于编写农民职业技术教育教材的通知》规定，农民职业技术教育教材要坚持理论联系实际的原则，各门教材的编者都要深入实际调查研究，摸清学习对象的特点和要求。要注意教材的科学性、系统性，同时还适当考虑农民自学的需要。三是政府加强了对职业教育教材的审定。1993年，《劳动部关于深化技工学校教育改革的决定》指出，“劳动行政部门和国务院有关行业主管部门要按照《技工学校教材审定办法》的有关规定，组织审定教材，并向技工学校推荐。”为提高教材质量，我国在1993年成立了职业教育教材审定组织。国家和地方的教育委员会分别成立了职业技术教育教材审定委员会，并拟定了两级职业技术教育教材审定委员会的工作章程。职业教育教材审定委员会的主要职责是负责审查和评价职业技术教育教材。四是政府加强了对职业教育教材选用的管理。1993年，《国家教委关于职业技术学校教材选用工作的意见》明确指出了各省（自治区、直辖市）的教育行政部门对职业教育教材选用工作的领导和管理责任，规定了对国家教委规划教材的组织选用原则。

3.21世纪以来，不断深化职业教育教材的管理内容。职业教育教材的管理内容涉及编写、出版、发行、组织、选用、审定等各个方面。一是继续加强对职业教育教材品类的管理，增强教材对产业发展的适应性。这一时期，政府不断强调要增加紧缺性教材的供给，丰富职业教育教材形态。同时，也不断强调职业教育教材要适应产业发展，保证职业教育教材反映新知识、新技术、新工艺、新方法。二是政府加强了职业教育教材的选用管理。相较于以往，明确指出要建立健全教材选用制度，规范教材选用秩序。2012年，《教育部关于“十二五”职业教育教材建设的若干意见》（以下简称《意见》）规定，“要完善教材准入机制以及规范教材选用秩序……职业院校要建立由专业教师、行业专家和教研人员等组成的教材选用机构，健全教材选用制度，优先从国家发布的教材目录中选用教材”。2019年颁布的《办法》明确规定了国家和省级教育部门对职业教育教材选用管理的职责，并规定了教材选用的基本原则。三是政府加强了对教材编写的管理。《意见》指出，要“加强建设一支产教结合、素质优良的教材编写与审定队伍……要建立职业教育教材专家库，鼓励支持行业专家、教学名师、专业带头人跨区域、跨学校联合编写教材”。而且《办法》明确规定了职业教育教材编写实行单位编写制和主编负责制，并规定了教材编写人员的基本要求和教材编写的基本要求。四是政府继续加强对职业教育教材的审核、评价和监督。2006年，劳动和社会保障部印发的《2006—2010年职业培训教材建设规划》指出，“建立教材反馈评价体系，系统收集学校、培训机构、行业、企业及社会其他各有关单位对教材质量的意见和建议；定期组织各教材专业委员会委员及有关专家对教材质量进行评价，及时总结经验和不足”。《办法》强调了我国实行“分级分类审核，坚持凡编必审”的职业教育教材审定制度，同时也进一步规范了职业教材审核秩序。另外，《办法》还提出了职业教育教材评价和监督办法。

（二）职业教育教材管理方式的改革历程

职业教育教材的管理方式涉及“用什么管”职业教育教材的问题。新中国成立以来，政府对职业教育教材的管理方式经历了从运用行政手段管理为主到行政手段和经济手段协同运用的过程。

1.新中国成立至今，政府主要采用行政手段管理职业教育教材。新中国成立以来，我国印发了大量具有行政命令性质的政策文件规范职业教育教材建设。其中，既有综合性政策文件，如《积极整顿与发展中等技术教育——在第一次全国中等技术教育会议上的报告》《政务院关于改进中等专业教育的决定》《国务院批转教育部全国中等专业教育工作会议纪要》等。也有专门性的职业教育教材管理政策文件，如《纪要》《关于职业技术教育教材规划工作的意见》《意见》《办法》等。其中，《办法》是新中国成立以来对职业教育教材管理规定最全面的政策文件，其奠定了我国职业教育教材宏观管理的基本框架。另外，我国还通过颁布法律的形式加强对职业教育教材的管理。例如，1996年颁布施行的《中华人民共和国职业教育法》第三十八条规定“要加强职业教育教材的编辑、出版和发行工作”，2022年新修订施行的《中华人民共和国职业教育法》（以下简称“新职教法”）第二十条进一步明确规定“国务院教育行政部门会同有关部门根据经济社会发展需要和职业教育特点……宏观管理指导职业学校教材建设”。不仅职业教育相关法律，其他法律法规也对职业教育教材管理进行了规定。例如，2001年国务院颁布的《出版管理条例》第五十六条规定，“国家对教科书的出版发行，予以保障”。2020年新修订的《中华人民共和国著作权法》（以下简称《著作权法》）第二十五条规定“为实施义务教育和国家教育规划而编写出版教科书，可以不经著作权人许可，在教科书中汇编已经发表的作品片段或者短小的文字作品、音乐作品或者单幅的美术作品、摄影作品、图形作品，但应当按照规定向著作权人支付报酬，指明作者姓名或者名称、作品名称，并且不得侵犯著作权人依照本法享有的其他权利”。该法律条款针对实施义务教育和国家教育规划而编写出版教科书的著作权进行了特殊规定。这些职业教育教材管理相关法律的制定，为职业教育教材的依法管理奠定了法理基础。

2.改革开放后，开始探索采用经济手段管理职业教育教材。一是职业教育教材尽管采用两级规划的方式，但规划教材选题采用各家单位公平竞争的方式入选参评。如2001年《中等职业教育国家规划教材申报、立项及管理意见》指出，国家规划教材选题采用申报制，申报基地要提供申请出版新教材的竞争方案。教育部则根据竞争方案及相关文件，对其进行分类和审查，最终评选出正式立项的国家规划教材选题。同时，职业教育国家规划教材出版基地的选择要遵循公平竞争的原则。二是采用项目资助、出版补贴、经费支持、规范教材定价和发行、打击盗版盗印行为等经济手段，对职业教育教材进行宏观管理；鼓励职业教育教材理论研究、教材建设、教材开发等。

（三）职业教育教材管理职能的变革历程

新中国成立以来，政府对职业教育教材的管理职能发生了一系列变革，主要包括以下三个方面的变化。

1.采用表彰、推荐等方式对职业教育教材建设进行正面引导。政府通过设置奖项、评选优秀教材等方式给予表彰。例如，为鼓励编写优秀教材，2019年我国设立了“全国教材建设奖”，其中包括了职业教育与继续教育大类。《2006—2010年职业培训教材建设规划》规定，“每三年开展一次优秀职业培训教材评选活动，对优秀教材及教材组织开发单位进行表彰”。《2011—2015年全国职业培训教材建设规划》规定，要“进一步扩大职业培训教材开发规模”，开发“示范性精品教材500种”。

2.采用设置国家规划教材的方式，弥补市场失灵。从20世纪80年代开始，我国开始实行职业教育教材规划制度，先后颁布了《纪要》《关于职业技术教育教材规划工作的意见》《中等职业教育国家规划教材申报、立项及管理意见》《办法》等，规范了职业教育教材的规划，并最终形成了国家和省级两级规划教材制度。其中，《办法》明确规定“职业院校教材实行国家、省（区、市）两级规划制度。国务院教育行政部门重点组织规划职业院校公共基础必修课程和专业核心课程教材，根据需要组织规划服务国家战略的教材和紧缺、薄弱领域的教材……专业课程教材”。

3.打击职业教育教材相关的违法犯罪活动。进入21世纪以来，我国先后颁布了《2006—2010年职业培训教材建设规划》《关于进一步加强技工学校教材开发和使用管理工作的通知》《关于进一步加强对中等职业教育教材管理的通知》等文件，明确指出要依托新闻出版、公安等部门，加大对质量不合格及盗版教材的查处打击力度。

二、我国职业教育教材管理的变迁逻辑

（一）产业经济发展是职业教育教材管理改革的动力

产业经济发展带来的对职业教育教材需求的变化是引领职业教育教材管理改革的基本动力。

1.产业经济的发展要求政府拓展职业教育教材管理内容。新中国成立之初，产业经济发展需要大量的初级技术技能人才。为了适应产业经济的发展，国家开始大力发展中等职业教育，职业学校招生数量逐年增加。《中国教育年鉴（1949—1981）》数据显示，1965年我国中等职业教育在校学生数量达到了126万人。职业院校学生的快速增加，促使职业教育教材种类和数量快速增长。改革开放前，我国实行的是计划经济体制，政府承担起了全面管理职业教育教材种类数量需求的责任。随着产业经济的不断发展，产业经济对职业教育学生各项素质要求越来越高，要求我国不断提高职业教育教材质量以满足学生学习以及教师教学的需求。《纪要》明确指出，“由于特定历史条件的影响和对提高教材质量缺乏正确的理解”，要通过新编、修订和引进国外教材等多种形式提高职业教育教材质量。为加强对职业教育教材的科学管理，编写出适应我国经济发展需要的教材，我国于1993年成立了职业教育教材审定委员会。进入新世纪以来，随着我国产业转型升级步伐的加快，不但对职业教育教材提出了更高的要求，同时也对政府管理职业教育教材提出了更高的要求。《办法》规定，教材规划要“服务经济社会发展、产业转型升级、技术技能积累和文化传承创新”，要根据经济社会和产业升级新动态及时修订职业教育教材。为了加强对职业教育教材的管理，政府将职业教育教材管理内容拓宽到职业教育教材的编写、出版、发行、选用等各个环节。