中国特色企业新型学徒制区域政策的特征、不足及优化

［摘要］保障中国特色企业新型学徒制全面有效推行，高度依赖于地方企业新型学徒制政策的科学制定与有力执行。运用内容分析法对2021年1月—2023年7月我国地方发布的33份企业新型学徒制政策文本进行分析后发现，尽管地方出台的企业新型学徒制政策有力地贯彻落实了中央企业新型学徒制政策精神，但还存在政策制定主体间协同性不强、约束性与指导性政策相对不足、政策性激励机制不完善、学徒制课程管理不科学、企业参与效率不高等问题。为此，建议通过构建协同治理模式、完善相关政策法规、优化政策激励机制、强化学徒制课程管理、简化企业参与程序等举措，有效促进企业新型学徒制区域政策的进一步优化。

［关键词］中国特色企业新型学徒制；区域政策；优化路径

［作者简介］王莉（1997- ），女，山西太原人，山西大学继续教育学院在读硕士；韩永强（1975- ），男，山西太原人，山西大学继续教育学院，副教授，博士，硕士生导师。（山西  太原  030006）

［基金项目］本文系2021年度教育部人文社会科学研究规划基金项目“中国特色学徒制制度设计及实践模式研究”（项目编号：21YJA880017，项目主持人：韩永强）和山西省教育科学“十四五”规划2021年度课题“中国特色学徒制视域下技能大师培育研究”（项目编号：GH-21213，项目主持人：韩永强）的阶段性研究成果。

［中图分类号］G710    ［文献标识码］A    ［文章编号］1004-3985（2023）22-0019-08

构建科学完备的学徒制政策体系，营造学徒制发展的良好制度环境，是世界各国建设高质量学徒制的重要方式之一。2017年，国际劳工组织在《国际劳工组织高质量学徒制系列工具》（第一卷  政策制定者指南）中提出，优质学徒制体系设计和政策特点应包含“有意义的社会对话”“强健的监管框架”“明确的角色与职责”“公平的经费安排”“较强的劳动力市场相关性”“包容性”六大关键要素，这为世界各国评估本国学徒制政策提供了有效参考标准。企业新型学徒制作为中国特色学徒制的主要模式之一，其政策制定主要遵循由地区试点到全面推广的中国式政策扩散模式，借此构建起从中央到地方完善的学徒制政策体系。在企业新型学徒制政策研究领域，学者们对现有政策内容、执行困境与解决策略等问题进行了深入剖析。例如，许远基于历史视角，梳理了企业新型学徒制的政策演进过程；王淑娟基于组织新制度主义视角，分析了地方政府部门、企业、培训机构在企业新型学徒制政策执行中面临的行动困境、产生根源及应对策略；班小辉基于试点改革方案视角，审视了企业新型学徒制政策实施存在的多重问题，并提出了改进建议；刘文胜基于比较视角，探究了企业新型学徒制与现代学徒制试点政策的异同点及融合发展路径；荣冀川、贾竟祎采用案例分析法，梳理了某省域企业新型学徒制中企业参与的制度保障问题，提出了完善省域政策法律的路径……综合来看，尽管地方出台的企业新型学徒制政策较为丰富，但目前尚缺乏对该类政策文本的系统性研究。鉴于此，本研究以2021年1月—2023年7月我国地方颁布的企业新型学徒制政策文本为研究对象，运用内容分析法对其形式特征、内容特征及政策内容存在的不足进行系统分析，探索企业新型学徒制区域政策优化的有效路径。

一、研究设计

研究设计是研究工作开展的基础与前提，其科学性影响着研究结果的信度与效度。本研究在全面搜集我国省级、地市级现行企业新型学徒制相关政策的基础上，借鉴学界对公共政策的分析维度，并结合企业新型学徒制区域政策自身的特点，构建了“形式—内容”二维分析框架。以此分析框架为工具，通过借助Nvivo-20质性分析软件，采用内容分析法对样本政策特征进行深度剖析，从而保证研究过程的规范性与研究结果的有效性。

（一） 样本来源

以2021年1月—2023年7月为搜索时间段，以“企业新型学徒制”为检索词，以我国省级与地市级人民政府官网、人力资源和社会保障厅（局）官网为查找来源，共搜集到33份有效研究样本。企业新型学徒制政策样本来源地区覆盖15个省级行政区、1个计划单列的省部级特殊区划与7个地市级行政区。具体而言，省级行政区样本分别来自河北、辽宁、广东、甘肃、黑龙江、山西、青海、福建、北京、天津、重庆、上海、广西、宁夏、新疆；计划单列的省部级特殊区划样本为新疆生产建设兵团；地市级行政区样本分别来自湖北武汉、内蒙古阿拉善盟、江西吉安、云南曲靖、江苏扬州、陕西宝鸡、山东烟台。样本来源覆盖区域相对广泛，基本能够较全面地展现我国地方实施的企业新型学徒制政策的全貌。

（二）研究框架

根据政策研究目的的不同，学者们从不同角度构建了公共政策文本的特色分析框架。陈思从颁布时间、颁布机构、体例结构方面，对政策文本进行形式分析。郭日发提取政策关键要素，将政策分析维度划分为政策目标、政策主题和政策工具。从政策完整性角度考虑，杨道田认为政策分析维度应包含政策问题、政策目标、政策备选方案、政策环境、政策资源等。通过借鉴上述学者对公共政策研究维度的划分依据，并结合企业新型学徒制区域政策文本的主要特征，本研究从政策文本形式和内容两个角度构建起企业新型学徒制区域政策文本的分析框架。形式分析维度分别包括发文时间、颁布机构、文种形式与体例结构四个维度，内容分析维度分别包括政策依据、政策目标与政策举措三个维度。

（三）研究方法

研究过程中主要运用内容分析法对样本的形式特征和内容特征进行分析。“内容分析法是以文本材料中的词语、概念或范畴为研究对象，定量与定性结合的分析方法，内容分析法具有结构化、非介入性和过程客观等优点。”①首先，对样本文本进行逐篇阅读，据此分析总结企业新型学徒制区域政策的形式特征。其次，借助Nvivo-20质性分析软件，通过手动编码的方式将样本文本中非结构化的文字信息转换成能够定量分析的结构化文字信息，从而对企业新型学徒制区域政策的内容特征进行全景式展现。

二、中国特色企业新型学徒制区域政策文本的形式特征

企业新型学徒制区域政策文本形式主要由发文时间、颁布机构、文种形式与体例结构四个要素构成。发文时间能够体现地方政府对企业新型学徒制实施的重视程度；颁布机构则能够反映出企业新型学徒制区域政策主体及其协同参与性；文种形式能够表明规范性政策的使用频率情况；地方与中央政策体例结构的一致性则意味着国家政策要求与地方发展实际的有效统一。

（一）发文时间

从企业新型学徒制区域政策发布时间来看，样本发布时间为2021年的占比为39.40%；发布时间为2022年的占比为42.42%；发布时间为2023年1—7月的占比为18.18%。同时，从地方政府企业新型学徒制政策发文数量来看，2021年1月—2023年7月，江苏扬州发文数量最多，达5件；山东烟台发文4件；山西省、北京市与天津市各发文2件；其余样本地区均发文1件。从样本政策内容来看，各地发布的企业新型学徒制政策基本上都是对2021年国家层面颁布的《关于全面推行中国特色企业新型学徒制  加强技能人才培养的指导意见》（以下简称《意见》）的进一步细化落实，体现出地方对推进企业新型学徒制落实的高度重视。

（二）颁布机构

从企业新型学徒制区域政策颁布机构来看，共涉及人社部门、财政部门、国有资产监督管理委员会、总工会、工商业联合会、工业和信息化部门、经济和信息化委员会七类地方部门。其中，人社部门在企业新型学徒制区域政策制定主体中处于最核心地位。样本统计数据显示，由地方人社部门独立发文的政策文本占比为48.48%，由地方人社部门联合其他部门发文的政策文本占比为51.52%。以地方人社部门为核心、多部门参与的企业新型学徒制区域政策决策模式，有助于地方人社部门在企业新型学徒制区域政策决策、布局、发展与实施中发挥统筹协调和指导监督的职能，并形成多部门协同合作推进地方企业新型学徒制实践的良好格局。

（三）文种形式

“政策文种形式反映了政策管控力度和主体关联度。”②样本政策包含通知、意见、规范与方案四种类型，未见法规性文件。以通知、意见、规范为形式的政策文件具有较强的规范性，以方案为形式的政策文件指导性与可操作性较强、规范约束性较弱。样本统计表明，政策文本以“通知”形式出台的占比为81.82%；以“实施意见”形式出台的占比为9.09%；以“规范”形式出台的占比为3.03%；以“实施方案”形式出台的占比为6.06%。

（四）体例结构

政策结构对政策功能具有显著影响作用。从样本的政策体例结构来看，地方政策文本多是从总体要求、主要内容、工作机制、培养模式、主体责任、激励机制、实施程序、保障措施八个方面来制定具体的工作方案，这与《意见》的政策结构、治理方向基本保持一致，有利于对国家层面的政策要求落实起到支撑作用。而从各地区具体政策举措的排列方式、内容设计及其细化条目数量上看，又具有明显的个性化结构特征，主要表现为根据国家层面的政策要求，结合本地区企业新型学徒制发展建设重点与经济、产业、教育发展特点的差异，调整、细化或融合实施举措，表明地方在落实国家企业新型学徒政策时充分重视对本地区的适用性。

三、中国特色企业新型学徒制区域政策文本的内容特征

对政策文本中词语的出现频次进行统计，可以展现政策文本主题词汇，反映政策文本大致聚焦的主题与内容。将样本政策文本导入Nvivo-20软件，剔除虚词、地名、政府机构名称与数字，生成相关词云图发现，培训、企业、学徒、技能、职业、培养、新型等一系列词汇出现频率较高，均超过700次，表明研究选取的政策样本契合研究主题。但词云图并不能充分反映企业新型学徒制区域政策的内容特征。因此，本研究继续对33份样本进行内容发掘与编码分析，从政策依据、政策目标与政策举措三个方面进一步解析地方企业新型学徒制政策内容的主要特征。

（一）政策依据

样本分析表明，企业新型学徒制区域政策以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导思想，并在政策制定依据方面呈现多样化特征。一是地方在制定企业新型学徒制政策文本时，以国家相关政策为主要依据。在样本政策中，有50.00%的地方企业新型学徒制政策文件是以2018年以来中央层面发布的推行企业新型学徒制的相关政策作为政策制定依据的。二是地方在制定企业新型学徒制政策文本时，重视与以往相关政策的相互衔接。在样本政策中，有30.95%的企业新型学徒制政策文件是与所在地2019—2021年所推行的企业新型学徒制政策具有衔接关系的。三是地方在制定企业新型学徒制政策文本时，以国家或地方技能战略及技能型社会建设相关政策作为政策依据。在样本政策中，该类政策文本共占比为19.05%。可见，推行企业新型学徒制，被地方视为实现技能型社会战略的重要组成部分。

（二）政策目标

政策目标是政策执行预期达到的目的与效果，“是政策出发点和最终归宿”③。企业新型学徒制区域政策目标除了对政策期内学徒培训数量作出明确规定以外，主要以聚焦服务企业（行业、产业）发展为重点，兼顾促进员工职业技能培养和提升、建设技能人才培养制度与促进经济高质量发展，相关条目占比分别为48.57%、28.57%、12.86%与10.00%。在企业（行业、产业）发展方面，以促进企业技能人才培养、提升企业技术创新力与竞争力、发挥各类企业育人主体作用、深化企业改革、满足行业急需紧缺技能人才需求、促进产业转型升级为实施目标；在员工职业技能培养与提升方面，提出培养大量高技能职业人才、实现新员工岗位职业技能提升、转岗员工达到“转岗即能顶岗”的目标；在发展人才培养制度方面，以完善巩固企业新型学徒制、创新中国特色技能人才培养模式、落实终身职业技能培训制度为目标；在促进经济发展方面，以壮大发展新动能、为经济高质量发展提供有力的技能支撑为目标。总体而言，区域企业新型学徒制政策目标与《意见》的目标任务进行了对标对表，并充分彰显了企业新型学徒制建设的多元价值取向。