建设节约型政府视野下公车改革问题浅析

摘 要：改革开放以来，特别是进入21世纪，我国公务用车消费占据财政支出的比重逐年增加，引起社会各界的广泛关注和群众的极大不满。为此，党中央和国务院高度重视公务用车管理问题，出台了一系列政策措施。全国各地积极探索改革措施，不断加强规范化管理。但现行公务用车管理制度的弊端仍然十分突出，如公车费用负担重、公车使用效率低和公车私用现象屡禁不止等一些“公车腐败”问题。笔者认为，如何进行科学且有效的公车改革，理应成为建设节约型政府的一个重要突破口。

关键词：公车改革； 节约型政府； 官僚特权； 监督机制

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1006-3315（2014）04-168-002

所谓公务用车(简称公车)，是指由政府财政为各级党政机关及事业单位工作人员执行公务需要所配备的车辆，主要分为各级党政机关及事业单位领导干部固定用车和公务人员公务活动用车两大类。

一、我国公车改革的现状

公车管理问题历来受到我国各级政府的重视。1994年中共中央办公厅、国务院办公厅联合颁发的《关于党政机关汽车配备和使用管理的规定》，作为我国公车改革的开端，行进已逾20个年头，普遍以货币化改革模式为主的公车制度改革，即通过发放交通补贴，减少公车数量及运行，以降低公车管理使用成本，但成效甚微，而且因改革又引出许多新问题。2005年之前，京、粤、沪、苏等地开展的公车制度改革相继销声匿迹，公车改革已然无疾而终。直到2009年杭州市、辽阳弓长岭区等地开始的新一轮公车改革，再次激发了社会各界对于公车改革成效的强烈诉求。

2011年11月，工业和信息化部、国务院机关事务管理局、中共中央直属机关事务管理局联合制定《党政机关公务用车选用车型目录管理细则》规定：一般公务用车和执法执勤用车发动机排气量不超过1.8升，价格不超过18万元。公务用车的“双18”限制早在2011年3月中共中央办公厅、国务院办公厅联合出台的《党政机关公务用车配备使用管理办法》中即有相关规定，三部门再次予以明确，对此前规定的细化与深化，增加了落实相关规定的可操作性。今年初，中纪委七次全会公报指出，要深化公务用车问题专项治理，坚决减少公务用车总量，切实加强日常监管，积极稳妥推进公务用车制度改革。

据了解，当前多数城市公车改革采取的模式主要有以下三种：(1)“货币化”改革，即取消绝大多数公车，仅保留极少数具有特殊用途的公车，如公检法等部门的执法车辆，按不同行政级别给予公务人员相应交通补贴，模拟“私车公用”，约束公务用车行为，以降低公车消费支出。这种模式一般适合于经济发达地区，但货币化补贴标准是否科学、公正，遭到质疑。(2)“市场化”改革，即成立公车管理中心，模拟市场有偿服务，对所有公车实行集中管理，控制并减少公车浪费。这一模式对现行制度的冲击力较小，成为较多领导机关采用的办法，也比较适合于经济欠发达地区。(3)“规范化”改革，即完善现有的公务用车制度，控制车辆的购置、使用和维修，堵塞公车管理中的漏洞。这种改革方式比较保守，难以解决公车的诸多问题，只能是在完全取消公车条件尚不成熟的情况下采取的权宜之法。

二、我国公车改革存在的问题及原因分析

当前我国公车改革中存在的问题主要包括动力不足、模式不成熟、改革成效不明显、群众不认可等问题。笔者认为主要原因包括以下几个方面：

1．既得利益群体的行政阻碍

主导公车改革的决策者本身就是公车福利享受者，如此“自改自”难免会遇到很多阻力和新问题。目前，我国各地所进行的公车改革普遍采用了“货币化”模式，即按照职级高低、岗位不同等，按月发给补贴。然而，由于标准不统一，货币化改革衍变成了变相加薪，某地正处级领导干部和副科级车贴相差75000元，而普通干部用车实际需求并不比领导干部少。古语“不患穷而患不均”，如此改革必然会受到来自体制内部的阻力。有些地方公车制度改革比较到位，但在公车配置上又采取变通手法：1．帕萨特的外表，辉腾的内饰；2．新购越野车作为“下乡或抢险专用车”，实则作为一般公务用车；3．购置“接待用车”，实为本单位领导专用等等，这些都导致社会公众的强烈不满，不仅不利于公车制度改革的推进，也不利于节约型政府的建设。此外，公车改革后现有驾驶人员的转岗及清退也是一个非常复杂但无法回避的问题。

2．缺乏高效力的法律法规作保障

公务用车的改革需要行政法规等法律政策作保障，而目前我国并没有专门的关于公务用车的法律，公务用车制度主要体现在国家和政府颁布的法规、规章和规范性文件中。除前文提及的一些全国性规定以外，还有各地方政府制定的规章、规定或暂行办法和通知等。由于这些政策规定多数都是由各级政府行政机关根据自身情况制定的，没有经过人大审议通过，并不符合公共政策的制定程序，在法律层面上效力较低，不能为公车改革提供科学化、规范化和法律化的制度保障。在我国部分地区推行的公车改革大多取决于当地主要领导个人意志，依靠行政手段和行政指令来完成，没有法律统一规定的具体标准，改革过程中主观随意性较大，容易出现新的不公等现象。在现行规章制度中虽然也有对违反规定使用公车的处罚措施，但是规定大多比较笼统，缺乏实际的操作性。

3．公共财政制度不完善

近些年来，汽车在政府采购物品中始终占据前三位，2005年全国政府采购公车花了600多亿元，2006年则一举突破700亿元，占财政部预计实现的3000亿元全国政府采购规模的近1/4。有关公车领域的每一次改革似乎最后反而激起了更大的反弹。“根本原因是国内的财政体系并非为社会广大公民所监督的公开透明的财政。此外，特权阶层的权力过于集中，很难真正打破。如果这些因素没有改变，公车改革很难取得实质性突破。”中国政法大学行政管理研究所研究员李玉昆在接受中国商报记者采访时毫不掩饰地指出。[1]当前，由于我国公共财政制度不完善，主要是公共财政预算管理制度相对滞后，缺乏公共财政支出责任制度，公车财务支出漏洞多，缺少必要的预算、核算和审计制度，导致公务用车支出费用越来越多。

4．监督机制不健全

我国在防治公车私用等腐败行为的监督机制都还不完善、不健全。一是体制内部无心监督，表现为“睁一只眼闭一只眼”、“你好我好大家好”，根本原因是在现行政治体制以及人事制度下，公务用车利益共同体内部难以出现利益相对人，难以形成有效的内部控制机制。二是新闻媒体无力监督。国内绝大多数新闻媒体单位都没有脱离行政权力之外，其生存发展的命脉掌握在政府部门手中，以致政府部门公开排斥或强制回避新闻媒体监督的事件屡见不鲜。三是社会公众无从监督。虽然我国公民监督诉求不断增强，但许多涉及国计民生的政务信息不公开、不透明等情况仍然很严重，公车改革更是如此，政府与社会公众之间的信息不对称，使得社会公众难以对公务用车进行监督。况且，个人监督政府也是存在成本的。

三、我国公车改革的对策思考

笔者认为，“按需配置，合理使用”应当是公车改革的基本原则。公车改革的目标要符合建设节约型政府的大方向，其成效要体现构建和谐社会的总要求。简言之，公车改革不能仅仅满足于减少开支，而应当考虑长远，必须推行循序渐进、科学合理的改革措施。

1．强化节约型政府的行政服务理念

公车改革的关键问题，不是货币化补贴如何实行差别化，也不是公车集中后如何管理，而是车改的领导者和践行者能否真正转变“官”念。国家行政学院竹立家教授说：“推进公务用车制度改革，首先要明确公车违规使用是一种特权腐败行为；公务用车制度改革，是一种反腐败的表现。”[2]建设节约型政府要求公务人员具有较强的成本意识和节约意识。因此，要从树立以人为本、节约为民的成本意识着手。一方面，领导干部要在公务用车方面做好廉洁节俭的表率，强化自身责任意识和成本意识，因为广大领导干部作为公车改革的领导者，不仅处于整个权力金字塔的顶端，而且他们的观念是否正确将直接影响改革能否顺利推进。另一方面，所有政府工作人员也要清醒的认识到节约政府开支、降低行政成本和推进公车改革的重要性和紧迫性。

2．引入公司化管理模式

国内“公务用车非货币化改革”的成功典范当属昆明。该市政府将市场化的公司管理运用到公车管理服务当中，取得了良好成效。其具体做法是将车队从机关事务管理局分离出来，政府作为一个股东，参与管理，并吸引社会资金来合作经营，借鉴企业化运作的方法与制度。2010年1月15日，该市按照《关于主城四区党政机关实行公务用车专用卡定额包干管理的实施意见》，在主城四区启动公车改革，总计920辆公车除执法部门用车外，全部进行移交封存，其中462辆公车对外公开拍卖。到2010年底，主城四区近3年公务用车购置使用费除执法部门外，年平均支出4640万元。实行定额包干后，四区2010年公车预计支出2580余万元，如果车队能通过有偿租用实现自给自足，那么四区年均总计减少支出近2050万元，年均下降35％。[3]此外，财力允许的地区，可以鼓励公务人员个人贷款购车，政府提供担保，并根据岗位实际给予适度补贴，模拟“公私两用车”，以节省公车管理成本。

3．完善公共财政预算制度

近年来，公车财政支出数额庞大且持续增长，要充分利用公共财政对公车改革中的预算行为加以规范，提高公车改革的科学性、合理性和规范性。目前已经出台的关于公车管理规定，在我国只有正部级官员可以配备专车，副部级官员以下只享受有工作用车待遇。但是，实际上是最基层的副科级干部也配备专车。因此，公车改革的第一步就是将公车管理纳入到公共财政体制当中，建立刚性财政预算约束下的公车管理体系，以预算管理实现总量控制。然后，才能通过改革公务用车使用和管理，逐步推进降成本、提效率、减开支的公车改革方案。

4．完善政府采购制度

公务用车作为机关和事业单位消费支出的重要组成部分，实践中运用政府采购制度，从公车的购买、养护、维修到公车保险一系列环节都由政府统一招标管理，能有效降低公车运行成本，使其基本达到市场平均水平，有效降低公务用车费用支出。公务用车购置采取集体审批制度，由纪检、财政、机关事务管理局等相关单位参加监督，集体商议公务用车计划的审批管理。另外，对于公务用车的预算审批应该严格把关，坚决按照审批确定的数量、标准执行。同时，公务用车费用由单位财务人员和定点单位进行结算，任何个人不介入，有效杜绝公车购油、维修、保险过程中的腐败行为。

5．健全完善公务用车监管机制

监督的缺乏，必然导致改革流于形式，避免不了失败的命运。一方面要完善内部监督。笔者认为人大作为权力机关，在公车改革过程中应该起主要监督作用，不仅要对公务用车财政资金的实际情况进行监督和问效，还要改进在公车改革过程中的监督手段，同时加大对违规使用公车行为的惩处力度。另一方面要加强民主监督。民主监督需要一个透明、公开的监督环境。在公车改革过程中要充分保证新闻媒体和社会公众的知情权，简而言之，就是要让公车亮明身份，统一印制公务用车标识，并注明所属单位。这一方法，简单粗暴但非常有效，因为群众的目光就是监督公务用车的阳光。再者，还要创新公车管理方式，提高公车运行效率，例如实行用车登记制度，公车节能考核等措施。

综上所述，我国公车制度改革的困难和问题较多，很难在短时间内取得发达国家的管理成效。公务用车改革的进程及成效，是反映节约型政府的重要方面，可谓：“公车改革成功时，节约型政府建成日。”然而，公车治理和改革要取得成功，仅有制度规范还不够。如何最大程度地破解“上有政策，下有对策”的积弊显得尤为关键，只有通过严格执行、严密监督和严厉处罚，才能杜绝公车腐败现象，保证公车制度改革真正取得实效。

参考文献：

[1]海燕.支出“零增长”能否真正拉开公车改革大幕，中国商报2011.3.22

[2]陈泽伟、关子儒.公车专项治理根本要改革公务用车制度，瞭望新闻周刊

[3]张业军.公司化探路昆明公车改革调查，中国经营网，2011-01-01