“双减”政策的利益主体博弈与优化策略研究

[ 摘 要 ] 义务教育阶段学生的双重负担所引起的教育问题和社会问题引起了国家的关注，“双减”政策的出台旨在解决学生的校外培训负担问题，也对校内作业设计和教学等提出了更高的要求。但“双减”政策涉及多个利益主体，包括国家、地方政府、学校、家长、培训机构等，在政策的决策和执行中必然会引起多方利益主体的博弈，由此导致的政策执行表面化、简单化等问题成为社会关注的焦点。根据政策网络理论，分析政府、学校、家长及培训机构等之间的博弈关系，提出可行性措施，包括学校内作业及课堂教学的改革、课后服务质量的提升；家长转变观念并承担其教育职责，培训机构的相应转变；教育评价体系的高质量多元化构建及整个社会积极转变用人标准等，以期促进“双减”政策更加有效地实施。

[ 关键词 ] “双减”政策；政策网络理论；政策社区；府际网络；生产者网络

[ 中图分类号 ] G642  [ 文献标识码 ] A  [ 文章编号 ] 1005-4634（2023）02-0086-06

1 问题的提出

减负问题由来已久，国家出台的文件累以数计，但一直收效甚微。近几年，学生学业负担愈发沉重，学生心理健康危机逐渐加深，从而家长的教育焦虑和负担也日益加重。为此，2021年7月，中央办公厅国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（简称“双减”政策）。政策的出台受到社会各界多方利益主体的关注，影响之大前所未有。“双减”政策出台后，大部分培训机构关停、整改，并得到严格监管，使得部分学生和家长的压力减轻。但基于对升学的本质追求，校外培训依然有市场，在政策的执行中一些问题开始逐渐显现，如政策执行的简单化、形式化，效果的表面化等。为何“双减”政策影响巨大，实际执行却差强人意？当前学界对“双减”政策的已有研究多是从宏大角度来分析减负政策，鲜有对政策执行的关注。而“双减”政策涉及到政府、学校、家长与培训机构等多个利益主体，需要多角度的分析框架。因此，本研究基于政策网络理论的视角阐述“双减”政策执行中的网络结构及其主要利益主体之间的复杂关系，从多角度观照政策执行存在的问题并提出优化建议，以期促进“双减”政策的顺利实施。

2 “双减”政策的网络结构

传统的政策执行模式中，“自上而下”的政策理论关注的是政策目标的实现程度，其不足在于忽视了政策所涉及的多种利益主体之间的复杂关系；“自下而上”的政策理论重视政策执行过程中所涉及的多种利益主体之间的谈判博弈过程，但其忽视了政策执行中组织结构的作用。因此，一种整合式的新政策理论——政策网络理论应运而生。政策网络最早由美国学者卡赞斯坦提出，在他看来，“政策网络是政策制定过程中形成的包含不同形式利益的调和与治理、国家与社会之间系统的类似生物结构性关系的政治整合性结构”[1]。大卫·马什和洛德·罗茨认为“政策网络是国家与社会行动者在政策过程互动中缘于资源依赖而结成的组织集群”[2]。政策网络理论更加提倡民主化的决策，决策过程中考虑更多利益主体，并且更多非政府利益主体参与政策的决议过程更能彰显社会的民主、提高政府决策的效率，也有利于后续政策的执行。罗德·罗茨将政策网络分为五个层级结构，即政策社区、专业网络、府际网络、生产者网络、议题网络[3]。其中，政策社区由有核心决策权的中央部门领导构成；府际网络以地方政府为代表性组织；专业网络以专家团体为核心；生产者网络以生产者为主要角色；议题网络以政策议题相关者为其构成主体。

“双减”政策涉及的不同利益主体位于不同的网络环境中，由上至下、由核心至边缘（如图1所示）。处于核心位置的是政策社区网络，由国务院、教育部等中央政府和相关职能部门组成，成员之间关系稳定，其为政策的规划制定者；专业网络由人大代表、专家学者等组成，其对政策制定具有参与建议权；府际网络由省级政府组成，特点是地方政府的权威资格、服务对象的复杂利益聚合、有限的纵向依赖和广泛的横向联系[4]，具有一定的决策权；生产者网络包括“双减”政策涉及的试点省份、相关学校等，是政策的直接执行者；议题网络包括“双减”政策涉及到的学生、家长、教育培训从业人员、机构等，网络结构内部相互依赖程度低，结构松散，不具有话语权。“双减”政策网络中的复杂利益主体构成了这一组织结构，分析其作用及地位有利于更好地促进政策的落实。

“双减”政策涉及多主体的利益关系，他们之间形成一个复杂的网络结构，网络内的各网络行动者主体根据自己的利益执行政策，政策环境对利益主体也产生重要影响。政策社区中的中央政府和相关职能部门，他们是“双减”政策的规划制定者，负责“双减”政策的政策拟定、监督执行与综合治理，具有不容置疑的高度权威性。他们希望通过“双减”政策解决学生的学业负担及校外培训负担过重的问题，使教育回归学校主阵地。他们通过出台相关政策文件及配套政策，为“双减”政策的有效执行提供了保障，规范了政策执行行为。专业网络中的人大代表和专家学者积极关注社会现实问题，可以将民生民意积极传达反映给有关部门，通过及时反馈各网络行动者主体对“双减”政策执行中的意见和建议，推动中央政府和相关职能部门不断修正完善“双减”政策。府际网络中的省级政府在政策网络中主要起着承上启下、统筹协调的作用，他们一方面要忠实贯彻执行中央政府和相关职能部门的“双减”政策，另一方面又要结合当地实际制定具体的“双减”实施政策。他们在“双减”政策中所持的执行力和统筹度直接影响着“双减”政策的执行效果。生产者网络中的试点省份和学校等行动主体，是政策的具体执行者，学校以及学校中教师的积极支持是“双减”政策得以实施的重要保障，直接关系到“双减” 政策的成效。议题网络中的学生、家长及培训机构，他们是“双减”政策的直接影响群体，其对“双减”政策的理解、参与和接受程度会直接影响“双减”政策的预期效果。运用政策网络理论分析“双减”政策，从国家、地方政府、学校、家长及机构多角度来审视政策执行过程中潜在的矛盾和问题，倾听更多利益主体的声音，切实了解政策的执行效果和民众的需求，有利于提高政策的执行效率和推动社会的民主化，有利于为博弈群体的结构性调整与改善提出新的思路，推动政策过程的民主化[1]。

3 政策网络视角下“双减”政策的利益博弈分析  按照政策网络理论的观点，各网络行动主体间的相互联系和协同互动共同影响着政策执行的效果。具体到“双减”政策中，各网络行动主体间的关系结构与利益博弈不仅影响着“双减”政策的成效和目标达成，也形塑着“双减”政策执行的困境。“双减”政策涉及多个网络行动者利益主体，包括国家、地方政府、学校、家长、培训机构等，在政策的执行中必然会引起多方利益主体博弈，由此导致政策执行不畅、效能不足等问题。而根据“双减”政策的网络结构，由于政策社区具有不容置疑的高度权威性，专业网络拥有更多的是参与建议权，因此，“双减”政策的利益博弈主体主要集中在议题网络、生产者网络和府际网络之间，他们处于“双减”政策的具体执行层，对“双减”政策的成败至关重要。研究他们之间的博弈关系，有助于完善国家“双减”政策的实施路径，提升“双减”政策的实践效能。

3.1 生产者网络与府际网络之间的博弈

政策网络理论认为，作为政策执行者的省级政府在政策网络中主要起着承上启下、统筹协调作用：一方面，要贯彻执行中央政府的“双减”政策并结合当地实际制定具体的实施政策。在“双减”政策出台后，各地政府都积极行动，坚定支持政策的实施。例如，为全面落实“双减”工作部署，上海市教委出台继续加强作业管理、升级课后服务、促进优秀教师流动等多项举措，强化学校教育主阵地作用，促进学生全面发展、健康成长[5]。北京、天津等地加强对教育的督导和评估工作，同时为了丰富课后服务内容，这些地区采取了加快劳动基地建设等措施巩固了“双减”的政策效果。东北三省为巩固“双减”效果，政府明确加快对校外资源的开发以支持学生的全面发展。其他各地政府也出台相应的政策和措施来保障“双减”政策的落实，完善课后服务体系。另一方面，按照中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》中“强化政府统筹，落实部门职责，发挥学校主体作用，健全保障政策，明确家校社协同责任”的要求，在政策实际执行过程中，地方政府还应与作为生产者网络的学校建立有效的统筹机制，让学校充分发挥主体作用。然而，省级政府对学校在执行“双减”政策中面对的很多问题并没有给予关注和帮助，致使部分学校只能权宜性地执行政策：一方面应对的上级政府的要求、协调内部人力等问题，另一方面还要保证学校的升学质量。因此学校会在政策间综合选择，以保障自己的利益最大化。由此可知，由于府际网络中的省级政府缺乏“双减”政策执行的统筹协调机制，进而引发了生产者网络与府际网络之间的博弈。

生产者网络与府际网络之间的博弈结果具体表现为生产者网络中的学校对“双减”政策的参与执行意愿不足。主要原因可以归纳为以下几点，首先，对于学校而言，减负的重要环节是减少作业，同时提升作业设计质量，这一任务落实到学校教师个体就会存在一些问题和困难：学校教师当前的生存环境使得教师负担沉重，非教学性事务多，学校对教师教学成绩的要求，使得教师不愿意付出精力去优化作业设计；部分学校教师缺乏作业设计的能力和方法。其次，在执行课后服务环节，部分学校人力资源不足，强制性要求学校教师参与课后服务，教师工作时间加长，待遇并没有提升，因此学校教师与学校摩擦不断。再次，课后服务需要满足学生个性化需求，但学校缺乏相应的师资和资源，且学校利用校外资源的能力有限，因此课后服务有形式无质量。此外，“双减”政策的实质是以人为本，让教育回归育人的本质。而当下教育以分数作为量化评价的重要指标，社会的唯学历、唯名校现状给了学校更多的压力，学校既要保证课后作业“减量增质”，又要保障课后作业的设计实现弹性化、多样化，还要让课后服务满足家长的需求和素质教育的要求，如此多的压力让学校感觉苦不堪言。而以上种种问题最终限制了生产者网络的学校参与执行“双减”政策的主观意愿。

3.2 议题网络与府际网络之间的博弈

在政策执行中，网络行动者所处的网络结构会对其形成限制，影响其自身利益诉求的表达。政策社区与府际网络处于政策网络核心位置，拥有更多的决策权。同处于政策网络核心的专业网络拥有更多的是参与权和建议权。与政策社区、专业网络、府际网络相比，议题网络虽然是最直接利益相关者，却在整个网格结构中处于边缘位置，拥有最小的利益诉求表达机会。具体到“双减”政策的网格结构中，作为政策执行的最直接利益相关者的学生和培训机构，缺乏合理的表达自身诉求的渠道，其知情权和建议权等也得不到有效保障，在一定程度上增加了“双减”政策执行的阻力。

对“双减”政策拥有知情权和建议权的主要是专业网络中的人大代表和专家学者，他们的建议意见往往得到中央部门的更多关注。朱益明认为，校外培训严重违背了教育规律，国家必须加强治理和监管[6]；张志勇认为，“双减”政策是国家从为党育人、为国育才的战略高度，克服功利化、短视化教育行为，为落实立德树人根本任务，发展素质教育，保障每个儿童的健康成长作出的重大决策[7]；王彬武认为，“双减”是国家在教育进入新发展阶段作出的历史抉择，是致力于从价值观念、育人模式和教育治理方式等方面扭转教育形态的重要政策，教育将告别工具主义，走向以人为本，这将改变每一所学校和每一个家庭对教育和学习的认知，也势必会影响每个人的教育选择[8]。专家学者和代表积极关注社会现实问题，并将人民群众关心的现实问题反映给了有关部门，对推动“双减”政策的制定和执行起到了关键的作用。“双减”政策影响的最相关利益主体是学生，但他们处于最弱势的群体，其内心想法很少得到表达和关切。培训机构作为“双减”政策影响最大的利益主体之一，政府为了整治培训机构的乱象，出台了多个针对性政策，主要是做到“三限四严”。“三限”指一是限制机构数量，二是限制培训时间，三是限制收费价格；“四严”指一是严管培训内容，二是严控广告宣传投放，三是严把从业人员资格，四是严防资本化运作[9]。限制培训时间和收费价格对于培训机构来说是一个严峻考验。单单只能在工作日进行学科类培训，就大大减少了学生补习人数；限制收费让机构从高价收费受到严格管控，部分机构自然利润减少。培训内容不能再超前、超难，要符合义务教育的培养目标，导致很多以奥数培训等为名的机构面临生存考验。严控广告宣传对于资本化运作的部分机构来说也是一个严厉打击。政府的这些措施让培训机构不得不重新调整，规范运营。在政策的执行过程中，校外培训机构与政府之间的矛盾显现，面向义务教育阶段的校外培训机构一律登记为非盈利性的机构，非营利性与培训机构的本质属性产生了冲突。一方面，资金方面的严格监管对规范机构、保障学员和家长的权益起到了积极作用，但是很多机构资金出现问题，运营困难，大量裁员，或者直接破产，造成了大量的教培人员失业，失业人数之多，与政府提供的教培转行岗位数量存在不匹配的问题。而且一部分机构直接倒闭造成部分家长的资金被卷跑，社会问题重重。政府是否能够妥善处理这些问题，是各界关注的焦点。另一方面驱于经济压力，一些培训机构也会做出一套应对方案，或者调整发展方向，向素质教育、成人教育、家庭教育转型，或者转为地下，或者以其他方式出现在学生和家长群中。培训机构政策诉求被边缘化，培训机构与政府政策处于周旋之中，政策执行的表面化现象开始显现，培训机构和政府之间的博弈不可避免。