美国2025年国防法案的特点与影响

2024年12月11日，美国会众议院以281票赞成、140票反对的结果通过了总额为8950亿美元的2025年国防法案。这个数额相对于2024年的8860亿美元，增幅大约1%。国防预算每年由美国政府提出，并在国会通过和总统签署后成为法案，这虽然是例行公事，但2025年国防法案在背景、内容和影响等方面都具有特色。

背景

美国2025年国防法案的背景至少在以下四个方面具有特殊之处。

地缘战略格局发生重大变化。二战后的世界格局一直处在发展变化之中，冷战的开始和结束是欧洲乃至世界格局的重大变化。始于2022年2月的乌克兰危机，打破了数十年的大体和平局面，欧洲大陆陷入久拖不决的热战之中。虽然直接的参战国至今仍局限在俄乌之间，但支持俄罗斯的国家（如白俄罗斯）与支持乌克兰的国家集团（以美国为首），不仅阵线分明，而且实际上都已深度卷入此次危机。冲突即将达三个年头，双方虽然均已精疲力竭，但对抗已久，很难看到尽头。期间，核战虽然在众声反对和当事国的理性克制下没有发生，但其阴影却始终存在。虽然大规模冲突至今被控制在局部，但若冲突扩大，其他国家可能参战，尤其是北约国家，且这种可能似乎越来越大。在世界其他地区，2023年10月7日，巴以冲突爆发。虽然以色列的主要支持者美国明确反对武装入侵与占领加沙地带，但以色列一意孤行，惨烈的冲突导致平民死伤无数。在红海地区，也门胡塞武装与以色列、美国公开对垒。2024年11月27日，叙利亚爆发反政府武装的反攻行动，仅仅12天时间就将阿萨德政权推翻。世界格局的变化导致二战后的世界格局危如累卵，随时有崩塌的危险。和平时期美国年度军费占GDP的比重略多于3%，但二战期间美国年度军费达到GDP的两到三成。若现有全球格局崩塌，美国断不可能独善其身。

芬兰、瑞典加入北约。继2023年4月4日芬兰加入北约后，2024年3月1日，瑞典正式加入北约，使得北约成员国增加至32个。芬兰、瑞典两个长期中立国加入北约，是欧洲安全局势恶化的表征，也使得北约与俄罗斯更加容易形成直接对峙和冲突。其中，芬兰与俄罗斯的边境接触线长达1300多千米，历史上的苏芬战争距今也仅85年。自此，俄罗斯的西部边界，除乌克兰、白俄罗斯、摩尔多瓦等少数国家之外，其他均已纳入北约军事体系。乌克兰与俄罗斯正处于冲突之中，冲突的重要起因之一就是乌克兰要加入北约，其结果是数十个包括北约盟国的欧洲国家，正支持乌克兰与俄罗斯的冲突。由此可见，北约不是欧洲和平、安全、稳定的因素，而是冲突、战争的因素。芬兰、瑞典加入北约不可能增进欧洲安全，反而使得欧洲更加不安全。

欧洲国家、北约盟国大幅增加军费。这成为乌克兰危机一个始料未及的后果，即特朗普大力催逼欧洲国家增加军费投入，但收效甚微，反而危机帮助美国达到了目的。英国2023年的军费达到685亿美元，较上一年度增加17%，占年度GDP的2.41%；法国2024年军费达472亿欧元（约合497亿美元），较上一年度增加7.5%；德国2023年军费为566.4亿美元，2024年达到734.1亿美元，较上一年度的增幅达到30%。大国的“带头”作用显著，至2022年，北约成员国年度军费投入占GDP比重达到或超过2%的国家，由此前的5个增加到19个。据瑞典斯德哥尔摩国际和平研究所发布的数据，2022年欧洲军费开支总额达4800亿美元，同比增长13%，创欧洲30年来的新高。

美国国内政治纷争。2024年是美国的大选年，代表美国共和党参选的特朗普已经赢得本届美国大选，在2025年1月20日入主白宫。特朗普不仅对外政策强硬，而且热衷于加强美国军备。特朗普在第一个总统任期的第一年，就将前任奥巴马政府已经成案的6030亿美元军费预算增加至6187亿美元。因此，特朗普再次入主白宫，继续增加美国军费，并非没有可能。

内容与重点

美军从二战期间就强调联合，标志性成果1986年《国防部改组法》也实行快40年了，但美军每年度的军费“蛋糕”，大头仍被各军种拿走，2025年的情况依然如此。美陆军2025年的经费为1859亿美元，比2024年增加0.2%，占总额的20.7%；美海军2025年经费为2576亿美元，比2024年增长0.7%，占总额的28.7%，其中2039亿美元用于海军，537亿美元用于海军陆战队；美空军2025年经费为2175亿美元，比2024财年增加1.1%，占总额的24.3%，其中337亿美元用于太空军。陆、海、空三个军种已经分去年度军费总额的七成以上，参联会即美军的联合部门大约分得年度军费总额的15%，能源部名下用于核武库系统的维护、新研和更新换代的经费为492亿美元。

在收集各军兵种的年度预算申请后，国防部会进行梳理与整合，即将一些“同类项”进行“合并”。例如，将海军陆战队与陆军的一些项目合并成“陆上作战能力”，2025年这笔经费为130亿美元；将海军航空兵和空军的一些项目合并成“空中作战能力”，2025年这笔经费为612亿美元；将各军兵种的信息系统、指挥控制系统合并成一体化的信息系统和指挥控制系统，2025年这笔经费为337亿美元。这既有利于全军一体化联合作战，又可避免重复开发，大大节省经费，提高资源使用效率。

对于2025年军费的重点投向，美国防部负责投资与预算的副部长凯瑟琳·希克斯在相关发布会上表示，推进完善重点地区国防基础设施建设、加强武器弹药储备、提高“供应链韧性”等将是重要方向。在2025年，用于采购的经费为1670亿美元，用于研发、测试、评估的经费为1430亿美元，用于运营和维护的经费为3390亿美元，共计6490亿美元，占总额的72%以上（这与按军种的区分多有重合）。

在推进完善重点地区国防基础设施建设方面。美军在印太地区驻军超过37.5万，军队部署在多达66个中大型军事基地内，这些基地分布在4个美国州（阿拉斯加、华盛顿、夏威夷、加利福尼亚）、3个美国属地、8个国家（日本、韩国、澳大利亚、菲律宾、新加坡等）。基础设施的重点是军事基地内的机场、港口、道路，以及态势感知、防空预警、通信和指挥控制系统设备设施。在大国竞争背景下，美军必须考虑重点地区前沿设施的战时生存需求，开展分散部署和冗余备份，这项任务繁重且费时、费钱、费力。

在加强武器弹药储备方面。美国纠集欧洲、北约，乃至全球数十个国家组成的援助乌克兰国家集团，尚不足以提供乌克兰所需的炮弹量，这也使得美国感到面对“大国竞争”时自身的弹药储备、生产能力面临极大的挑战。为此，美军大力提升弹药采购数量和加强弹药生产。2024年，美军弹药（含导弹）采购经费达306亿美元，较上一财年增加24%。2025年，美军各军种的弹药采购量继续攀升。为此，不仅美国的军工企业要开足马力，而且日本、韩国的生产线也要全力支援。

在提高供应链韧性”方面。美军主要关注和解决“弹药供应链严重依赖中俄”的问题。拜登政府上任伊始，即关注和着手构建“具有韧性的弹性供应链”，尤其是解决国防供应链所存在的问题。例如，美国防工业所使用的贵重、稀有金属严重依赖国际市场。为了摆脱此类窘境，拜登政府一方面要求美军制定废电池回收政策，将“贵金属、稀土矿物和具有战略重要性的元素（如钴和锂）进入美国的供应链或战略储备中”；另一方面，试图联手日本和澳大利亚，建立独立于中俄的稀土、稀有元素供应链，还试图建立美欧“稀土联盟”。

美国防部副部长凯瑟琳·希克斯强调的推进完善重点地区国防基础设施建设、加强武器弹药储备、提高“供应链韧性”等2025年预算关注重点，都是具有极强针对性的实战准备举措。2025年国防法案的另一项内容更加具有直接的针对性，即所谓的“太平洋威慑倡议”。此项目模仿此前的“欧洲威慑倡议”设立，明确用于“战区导弹防御、远征机场和港口基础设施、燃料和弹药储存”等方面。但目前其重要性和拨款都已经大大超过了“欧洲威慑倡议”。“太平洋威慑倡议”专项始创于2021年国防预算，当年的拨款仅为22亿美元，此后2022年至2024年逐年增加为47亿美元、61亿美元、91亿美元。在2025年军费中，这个专项的经费增至99亿美元，而2025财年的“欧洲威慑倡议”专项预算仅为29亿美元，两者孰重孰轻一目了然。

影响

2025年美国军费开支的预算案，是拜登政府在2024年3月11日向国会提出的。到12月11日在国会众议院通过，经历了大半年的讨论和审核。从预算案的提出到形成法案，就经费总额而言，基本没有什么变化，这说明案值和政策内容，基本上是拜登政府行政团队和国会的共识，也必将产生重要影响。

一是美国年度军费投入已经登上“高原”。特朗普政府上任后的第一年即2017年，就将此前奥巴马政府编列的年度国防预算从6030亿美元增加至6187亿美元。特朗普任上另外三年的年度国防开支连年攀升，分别为6920亿美元、7160亿美元、7380亿美元。至此，在特朗普政府四年任期内，年度军费开支增幅达到22.4%。

2021年拜登政府上任，不仅全面接受和执行特朗普政府推行的“印太战略”，而且继续推高年度国防开支，从2021年至2024年，年度军费开支分别为7405亿美元、7529亿美元、8133亿美元、8860亿美元。拜登政府执政的第四年，相对于特朗普政府最后一年，军费增长比例为20.05%。至此，美国的年度军费开支在短短的8年之内增长近50%，也完成千亿美元位级上从“6”字头，到“7”“8”和接近“9”的跨度。军费数额巨大，占美国GDP（以2023年为例）的3.21%，占全球年度军费总额的比重则达到惊人的40%。

从2025年美国国防经费相对上一年度增加超1%来看，虽然国防经费还在增长，但已增长乏力。此后要保持最近两届美国政府任内这么大的年度增幅，基本没有可能，这既与美国的总体经济实力有关，也与美国的国内政治有关。美国国债在2024年已经突破34万亿美元大关，相当于每个美国人都背负了10万美元债务。拜登政府提出的2025年财政预算的赤字将达到1.8万亿美元，占GDP的6.1%，这是美国政府不得不面对的现实。即将上任的特朗普不管怎样热衷于加强军备，也将力不从心。

二是军种之间的经费争夺激烈。美军犹如一头“吞金兽”，军种之间的经费争夺是传统“曲目”。现任美军参联会主席查尔斯·布朗来自空军，在其任空军参谋长期间，就大肆炒作所谓“中国威胁”，将中国定位为美国“步步紧逼的挑战”。受到预算的限制，拜登政府将空军申请的F-35战机采购量削减了18%，美国空军部长肯德尔、负责采办的助理部长亨特、空军参谋长阿尔文和太空军作战副部长盖特莱因，一起抱怨“空军预算未达预期”。事实上，2025年度美国空军所占经费虽比海军少，但已超过陆军很多，其中，仅太空军的预算即达到337亿美元。

三是欧洲积极强化战略自主。如前所述，乌克兰危机意外推动欧洲的北约盟国将年度国防预算增加至GDP的2%。美国与欧洲远隔大西洋，欧洲安全局势的恶化，直接受害者是欧洲。在欧洲面对危机时，美国的国内政治并不会为危机付账，也就是说，欧洲指望美国与欧洲共渡难关，但越是关键时刻越不切实际。代表美国共和党角逐2024年大选并已经获胜的特朗普，在竞选时公开“豪言”，他将“鼓励”俄罗斯攻击未履行财政义务的北约盟友，这使得欧洲北约盟国的信心、自尊心“碎了一地”。很显然，欧洲在安全上依靠美国的保护已经越来越不可靠。欧盟委员会主席冯德莱恩呼吁：欧盟需启动安全架构建设，共筑欧洲和平之盾。

在此背景下，欧盟发布了史上首份《欧洲国防工业战略》，为欧洲2035年的国防工业战略提供发展愿景。作为实施该战略的第一个步骤，欧盟委员会提出一项新的欧洲国防工业计划的立法提案和措施框架，以确保国防产品的及时可用性。这份战略之所以成为“首份”，是因为此前欧洲尤其是北约盟国的国防工业的技术和装备都大量依靠美国。历年来，在美国的军火收益中，欧洲是最大的买家。促成欧洲制定自身国防工业战略的因素，正是欧洲认识到美国作为盟友并不可靠，欧洲安全保障要靠自己。

责任编辑：马 禄