论高校教师退出机制的合法性困境及其突围路径

摘要：高校教师退出机制不健全、出口不畅，是人事制度改革的最后一公里难题。作为凸显组织目标性的重要手段，高校教师退出机制的长效发展正遭遇认知、制度、行动、信任等内外部双重困境。以组织合法性理论为视角，对这一矛盾的合法性进行分析具有适切性。合法性困境的解决可以从转变观念、制度先行、执行有力、程序合法等方面着手，以此全方位保障教师退出机制的建立与实施。

关键词：高校教师;退出机制;组织合法性

中图分类号：G4512

文献标识码： A 文章编号： 2095-5995（2022）01-0013-06

2014年国务院颁布实施的《事业单位人事管理条例》对事业单位人员的公开招聘、合同订立、培训上岗、绩效考核、续聘解聘等事项均做出细致规定，成为我国事业单位人事管理有法可依的标志。近年来，随着我国经济社会的持续快速发展，事业单位人事制度改革步伐日益加快且成效显著，尤其是在高校教师管理的问题上，提倡教师“去编制化”，优化教师“进出口”已成为一项重要的政策议题。高校肩负着提供高等教育的重要使命，师资队伍尤为关键。畅通高校教师退出机制，打开高校人员进出的内外循环系统，不断优化师资队伍结构，将有助于稳定高校师资队伍，教师退出机制的建立与完善已成为教育的需要。但现实中仍存在诸多问题，这些问题的存在反映出其合法性存在困境。因此，以组织合法性理论中关于组织合法性的分析逻辑为视角剖析教师退出机制的合法性问题，具有深刻的现实意义和深远的理论意义。

一、教师退出机制合法性的概念界定

（一）合法性内涵

“合法性（Legitimacy）”是组织社会学的核心概念，最初应用于企业研究组织中，此后，在学科交叉融合愈发明显的背景下，学术界对这一领域展开了广泛研究。从社会学立场出发，合法性研究的代表人物首推马克斯·韦伯和哈贝马斯，在他们的理论中，合法性是和社会权威、统治、政治制度等命题密切相关的，并且可以通过对社会标准和正式法律的遵从而获得;继韦伯之后，帕森斯进一步拓宽了合法性的范畴，它认为一个组织的价值体系“必须依据其为上级系统目标的达成所能贡献的功能重要性而获得合法”，帕森斯合法性的获得并非仅局限于外部制度与权威的认可，更关乎内部特定信念和价值体系的建构，这也是首次将文化方面的因素纳入组织合法性研究范畴，故使其成为组织社会学研究的逻辑起点;20世纪70年代，新制度学派继续发展了组织合法性概念，并拓展研究领域。经过学者们不断细化，目前普遍认可的是Suchman给出的论述：合法性是一个一般的理解或假设，即“是一个实体的行为在某一社会结构的标准体系，价值体系和信仰体系及定义体系内是合意的、正当的、合适的”[1]。

基于上述讨论，我们对“合法性”的概念得出基本结论：“合法性”不限于法律、标准和规律的约束，甚至包括共同信念与行动逻辑等认知方面的因素，形式上可分为外部合法与内部合法两种。所谓外部合法性是组织权威机构和领导者的管理获得组织外部利益相关者的承认、支持和服务的状态;所谓内部合法则是同一群体获得组织内部成员承认、支持和服务的状态，二者对立统一，且一个组织的行动只有同时合乎内外部制度环境的法理要求，这个组织才得以长久存在。

（二）教师退出机制的合法性内涵

教师退出机制的合法性，是指相关群体（这里主要指高校教师）感受到的退出机制与相关法律政策、价值性规范和认知性规范相一致，从而产生对此机制的认同、支持和服从的状态。根据相关利益群体的来源，教师退出机制的合法性可分为外在合法性和内在合法性。外在合法性，即高校外部的利益相关群体或权威机构对高校教师退出机制与国家相关法律、政策规定的一致性的承认与支持，这种认同对该机制的存在与发展提供了外部保障;内在合法性，即高校内部成员及教师群体自身对退出机制的承认、支持和服从，这种认同对机制的有效执行起到根本制约作用。从本质上说，教师退出机制的合法性就是制度的组织理性与组织内外部的个体或社会势力理性的契约，教师退出机制的建立与实施只有获得内、外相关群体的认可和支持，才能获得合法性，才能发挥应有的作用。

二、高校教师退出机制的合法性阐释

高校教师退出机制合法性指的是不同主体对教师退出机制的价值认同感，一旦发生偏差，直接导致其在实际执行过程中困难重重。这里的高校教师退出机制合法性，主要从内外两方面阐释。

（一）教师退出机制外部合法性的表现

高校教师退出机制外部合法性主要是获得外部相关者或者权威机构认可的状态。学校外的社会是一个复杂的有机体：有政府和教育行政机构、学校外的其他相关组织、社会群体、还有作为个体的社会成员等。不同群体有不同的价值理性要求，原则上说，一套机制的生成及实施理应要同时兼顾外部相关者的利益诉求，才能获得稳定的外部合法性。但是，鉴于我国高校与政府之间的依存关系，高校外部相关群体对教师退出机制影响最大的莫过于各级政府和相关行政教育部门。政府影响教师退出机制的外部合法性首先体现在政策上，高校教师退出机制，宏观上缺乏国家出台的成文法律，进而导致教育行政部门的实施没有政策依据，实施效果甚微;加之教师退出机制实施后对教师群体的保障机制空泛，造成部分教师合法权益被侵害;前者是教师退出机制的制度合法性失衡的体现，后者是教师退出机制信任合法性失信的体现。总之，高校教师退出机制的建立与实施，均受到外部相关利益主体中政府和各级行政教育部门制定的关于教师进退机制的法律规定的影响，这也充分体现出高校的组织理性与政府和行政教育部门的社会理性的高度一致，只有化“失衡”为“均衡”，这种高度一致才能有效，才能继续保障高校外部合法性的拥有。

（二）教师退出机制内部合法性的拥有

高校教师退出机制的内部合法性是指获得内部成员认可的状态，实际就是组织的制度要求中相关“规则”嵌入到组织成员的个人理性的程度[2]。嵌入越普遍、持久和深入，制度在组织内部的合法性基础就越牢固，反之，基础就越薄弱。而高校教师退出机制的生成最终取决于高校内部决策层的主体意志及教师个体的价值判断，包括认知合法性和行动合法性。高校教师退出机制的认知合法性主要源于高校内部多主体尤其是高校教师自身对退出机制概念的理解，即以主观意识的形式对其产生的价值认同;而行动合法性是指高校内部决策者和执行者感受到的教师退出机制的价值意识并付诸实践的过程。高校教师退出机制的内部合法性，实质上就是组织理性与成员个体理性的一致性，一致性越高，高校内部合法性的效能越能得到保障。

三、高校教师退出机制的合法性困境

随着教育事业快速发展，教育部开始试点教师资格准入和退出机制，但实施效果却不如预期理想，究其原因，外部制度政策的不健全、退出程序的不完善，内部执行主体的消极以及被执行主体的认同度低等使高校教师退出机制在认知、制度、行动、信任四方面存在合法性困境。

（一）认知合法性观念过时

教师退出机制的认知合法性困境主要表现为传统文化的制约。受传统文化的影响，我国素来有尊师重教的传统，教师被赋予至高无上的地位。“铁饭碗”“国家饭”等字眼似乎成为教师职业的代名词，人们往往将“教师退出”的新概念视为异端，自它出现就表现出疑惑的态度。而且，在我国，“人往高处走，水往低处流”的传统观念根深蒂固。被调往更好的高校工作或出国留学等是对其才能的肯定与嘉奖，反之，教师的解聘或转岗往往被视为能力低下的表现，社会舆论环境下大众的不认可、不接受、不支持严重影响了教师群体的信念，间接导致他们对该机制的排斥。此外，市场经济的衍生作用下，高校教师被视为具有竞争优势的人力资本，由于相关利益主体对退出机制的不积极，教师间的无序流动现象在高等教育中一直持续不断出现并呈现愈演愈烈的状态。对高校而言，教师无序流动下教师人力资本的流失不但意味着之前培养人才投入的成果随着人才流动而折损，而且会带来整个学科或学科梯队的相应崩塌，其直接作用之外的后续辐射效应也会随之消失[3]，而行之有效的退出机制的建立可谓是改善这种现象的良策。总之，以上种种，无论是舆论环境诱发，还是传统观念驱使，皆构成教师退出机制的认知困境，是当前教师退出机制“失灵”的症结所在。

（二）制度合法性资源乏力

高教教师退出机制的制度合法性困境还表现在上位法的缺失。不难发现，至今我国的人事管理制度尚未有一个系统的完整的法律体系。从宏观的高等教育管理层面出发，教师队伍的管理有赖于《中华人民共和国教育法》《高等教育法》和《中华人民共和国教师法》三部法律“保驾护航”。从事业单位人事管理的角度出发，教师人员的管理仅依靠2014年颁布的《事业单位人员人事管理条例》。2014年后，教育部虽多次提及“教师退出机制”的试点与实施，但国家并未出台针对这个话题的完整的法律体系。体制机制建设的不完善，使之没有配套措施，缺乏流程设计，不易操作，效果也就不言而喻。

其次，高校教师退出机制的建立是与准入机制、考评机制互相作用的过程。我国高校聘任制已实施多年，准入、评价、考核等机制正逐步走向规范化，但退出机制的建设并未受到根本重视。高校在对待教师退出的问题上，始终借力于《高等教育法》和《教师法》等有关条款未免差强人意，由于上位法的缺失，高校在处理这一问题上依旧困难重重，对于教师退出的具体对象、前提条件、处理主体、处理程序、申诉渠道均没有明确的可操作性的法律规定，不利于实际操作过程中的执法。

（三）行动合法性主体消极

“任何一种良性制度的最终生成，不仅依赖于居上者的远见卓识与见微知著，同样需要其他群体（尤其是当事者）的积极参与和理性对话。”[4]目前，受计划经济体制下任命制的影响，我国高校人力资源配置由政府相关行政管理部门宏观调控，作为人才流动主客体的高校和教师都是被动接受者[5]，这与我国计划经济体制下高校办学自主权无法根本落实密切相关。在这场急剧的教育变革中，实施教师退出机制的主体——高校，一直希望从政府手中争取更多的办学自主权，但对于由此需要承担的责任义务并没有清晰的认识，对打破原有习惯的管理理念也没做好充分准备，进而导致其教师的准入与考评都存在漏洞：准入机制设计单一，聘用程序缺乏公正、考评体系参差不齐、考评结果备受质疑等问题常有发生，成为制约教师退出机制效能有效发挥的“绊脚石”;

同时，高校的决策层和执行层对教师退出机制的推行力度不够，使其流于形式，未能达到预期目标，从而影响实施效果。在高校教师退出机制的推行过程中，从决策的部署到执行都离不开相关人员的积极回应，但实际上决策者的消极对待、敷衍了事，导致执行层俨然也一副事不关己高高挂起的态度。至此，退出机制的建立与实施空有一副躯壳，纸上谈兵，其行动合法性必然会受到严重削弱，其价值合理性亦将无从“落地”“生根”。

（四）信任合法性保障不足

当前，我国的高校教师退出流转机制还处于探索阶段，教师退出后的社保机制和再就业渠道不畅通加剧了退出机制的信任困境。社保体系不健全，退出的出口就成了问题，人员退出因没有恰当处理好配套的福利待遇问题而变得更加复杂，教师申诉无门，却用无法落实的“口头保证”来堵住悠悠之口，这些都可能引发后续的一连串问题，甚至影响高校的生源和声誉，关系到高校的长远发展;另外，由于就业市场的激烈，许多人都觉得要找到一份适合的职业很不容易，而一旦找到在高校任教这份相对稳定、收入不错的职业，就更想终身享用，尤其是对于工作年限较长、年龄偏大的教师们，倘若不幸被解聘或调离，在如今的就业市场上再去寻找新的职业更是难上加难，他们的何去何从和生存问题又如何保证？这样看来，对于被列入退出的教师，总是想方设法的留在学校也就不难理解了，这又是一个棘手的问题，更多的不确定性导致教师们的信任困境，一旦这种困境意识继续发芽，那退出机制的有效性更无法预估。

四、高校教师退出机制的路径选择

正是由于当前制度的不完全性，教师管理问题被边缘化，教师退出合法性困境显现。高校教师退出机制面临的合法性问题，既和宏观的教育政策有关，又离不开高校内部的管理模式;既需要退出前的仔细斟酌，又需要退出后的保障措施。因此，从组织层面看，提高教师退出机制的合法性，就应该从转变观念、建立制度、有力执行、规范程序等方面来考虑。

（一）更新观念：确保内生动力源源不断

思想是行动的先导，解放思想永无止境。经过多年改革，我国高等教育从完全计划性转向类市场化治理模式，但总体处于“大政府、小市场”的运行状态，政府计划管理机制依然发挥主导作用，而市场计划竞争机制发挥的作用有限[6]，处于政府主导下的高校对外部环境反应并不敏感，缺乏主动适应教育博弈的内生动力。高等教育处于教育体系的顶端，是科技第一生产力和人才第一资源的重要结合点，而高校作为教育的主体，只有审时度势，不断与外界环境进行物质与能量的交换，才能获得源源不断的生命力，才能在教育改革的浪潮中处于不败之地。