政策工具视角下我国各省劳动教育实施政策文本分析

［摘           要］  通过将政策工具作为X维度，将劳动教育实施要素作为Y维度，构建了二维分析框架，对2018年9月10日至2024年1月20日我国各省级行政区发布的49份政策文本进行分析。发现我国各省劳动教育实施政策工具使用结构有待改进，劳动教育实施的各个要素政策供给不平衡，政策工具和实施要素之间的匹配度有待进一步提高。在以后的劳动教育实施政策制定过程中，可增加激励工具和系统变革工具的使用，调整劳动教育实施要素政策工具使用结构，增加劳动教育学科融合、考核评价、发展保障的相关政策。

［关    键   词］  政策工具；劳动教育；文本分析

［中图分类号］  G710                    ［文献标志码］  A                  ［文章编号］  2096-0603（2024）26-0005-04

劳动教育既是大、中、小学教育中的重要内容，又是培育劳动者的重要途径。中共中央、国务院印发的《关于全面加强新时代大中小学劳动教育的意见》（以下简称《意见》）中指出在人才培养的全过程中需要纳入劳动教育[1]。

在《意见》的指导下，人力资源和社会保障部等四部门和群团组织为贯彻落实中央要求，发布相关文件。各地政府结合当地情况，纷纷出台了省级层面的劳动教育政策。在政策工具理论的指导下，学者对国家层面和市级层面的劳动教育政策文本进行了深入分析[2-5]，但对各省级层面出台的劳动教育政策研究较少。本研究采用政策工具研究的方法，结合各省劳动教育实施具体内容，采用政策内容二维分析方法，对各省出台的劳动教育政策文本进行分析，提出省级层面政策工具优化的策略。

一、对象与方法

（一）研究对象

登录各个省份的政府、教育部门以及人力资源和社会保障部门的官方网站，采用检索词“劳动教育”“劳动课程”等搜索与劳动教育密切相关的政策文件。政策文本筛选原则为：发布文件的部门是权威机构；发布文件的时间为2018年9月10日至2024年1月20日。选择这个时间段的原因是，2018年9月，习近平总书记在全国教育大会上的讲话“要培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人”开启了劳动教育的序幕；文件类型属于省级层面的、有效的、针对劳动教育管理、实施办法，非政策解读性文件。

（二）研究内容和方法

为全方位了解劳动教育政策文件中政策工具的使用情况和构成，文章采用“政策工具—劳动教育实施要素”二维框架进行分析，其中X维度为政策工具，Y维度为劳动教育实施要素。

1.构建“政策工具—劳动教育实施要素”二维分析框架

X维度：政策工具

政府为达成政策目标而使用的手段或方法即为政策工具，政策工具是确保政策目标得以实现、政策执行得以顺利进行的桥梁工具[6-8]。政策工具的有效运用对劳动教育的推进和实施有重要的意义。在教育政策工具使用方面，应用比较多的是McDonnell、Elmore提出的政策工具分类，即命令工具、激励工具、能力建设工具、系统变革工具[9]；Schneider、Ingram提出的政策工具分类方法，即权威工具、激励工具、能力工具、象征和规劝工具、学习工具[10]。这两类政策工具既有相似，又有不同，为更全面地分析劳动教育政策文本，结合劳动教育政策的特点，选取两类政策工具中最贴切的政策工具进行分析，即命令工具、激励工具、能力工具、象征和规劝工具、系统变革工具。

Y维度：劳动教育实施要素

劳动教育政策制定的目的是服务于劳动教育的实施，是对劳动教育内容、实践方法、保障等进行引导、干预和影响的过程。基本政策工具揭示劳动教育政策运行的特征，而劳动教育政策的实施要素可以在一定程度上把握劳动教育政策的内涵。为更加立体地审视劳动教育政策，引入了Y维度，即劳动教育实施要素。研究以劳动教育的体系建设、组织实施和保障条件3个维度12个要素为政策分析的Y维度。

2.劳动教育实施政策分析的框架

结合X的政策工具维度和Y的劳动教育实施要素维度进行分析，本研究形成了如下坐标图，见图1。

3.文本选择及编码

按照“政策文件编号— 一级标题号—二级标题序号—段落内编号”的原则对政策文本内容编码。如：“1-2-2-3”，代表第1份文件中共江苏省委江苏省人民政府《关于全面加强新时代大中小学劳动教育的实施意见》中“二、重点任务”中的“（二）分段实施大中小学劳动教育”这一段中的“3.职业院校。职业院校要将劳动教育融入专业课程体系……的价值观”。依照以上编码原则对政策文件编码后，对各条编码的文本内容进行分析，获得各条编码文本内容的政策工具类型属性和劳动教育要素属性。再根据各政策工具使用和各劳动教育要素出现的频次和占比，分析各类政策工具的运用情况和劳动教育要素的情况。依据词云图，分析政策文件内容的侧重点。

二、结果

（一）文本形式和编码条数

通过检索，共遴选出49份省级层面的劳动教育实施政策文件，文件来源涵盖22个省、5个自治区、4个直辖市，编码共887条。政策文本的类型包括“措施”“意见”“指南”“方案”“通知”等，其中计划和要求各1份，指南5份，通知和措施各8份、方案9份、意见17份。

（二）颁发时间和数量

从2018年9月10日至2024年1月20日，我国省级层面劳动教育政策的发文数连线呈抛物线状态，2021年发布的政策文件最多，而后呈现下降趋势。这与国家劳动教育政策的发布密切相关。2020年以前，劳动教育的政策也有零星出现，而《关于全面加强新时代大中小学劳动教育的意见》将劳动教育推上热搜，成为全国的关注点，各地劳动教育文件不断涌现，各地劳动教育文件中将劳动教育的实施方案、措施等都做了相关要求和规定；2022年、2023年劳动教育政策文件减少。

（三）劳动教育政策词云图情况

通过词云分析显示，劳动、教育、学生、实践等是劳动教育政策文本中关注的重点（见图2）。

（四）劳动教育政策的分析

1.X维度：“政策工具分析”

对49份政策文本的具体内容进行编码，统计政策文本中政策工具出现的频次（见表1），在各省、行政区域发布的劳动教育政策中，命令工具的使用频率最高，达到386次，其次是象征和规劝工具，使用了213次，激励工具使用了57次，使用最少。命令工具中的“要求”“许可”、象征和规劝工具中的“鼓励号召”的使用都超过了100次，激励工具中的“授权激励”只使用了3次。

2.Y维度：劳动教育实施要素分析

根据劳动教育的功能定位，结合《意见》中对劳动教育实施要素进行划分，并对出现频次进行统计（见表1）。结果显示保障条件中的师资保障和场地保障是我国各省劳动教育政策文本的关注点，而关于体系建设中的“学科融合”和保障条件中的“发展保障”的政策文本较少。不同政策维度的政策工具使用频次从高到低排序为“保障条件—组织实施—体系建设”。

3.劳动教育实施要素与政策工具的二维分析

通过“政策工具—劳动教育实施要素”构建二维分析表，发现同一维度不同政策要素间的政策工具使用频次也有差异。比如在课程设置、学科融合这两个要素中，没有使用激励工具；在安全保障和督导宣传这两个要素中，没有使用能力工具。

三、讨论和建议

（一）各省积极响应国家劳动教育号召，为劳动教育的落地打下了良好基础

自2018年9月10日以来，各省级行政区等都积极响应国家劳动教育政策，结合地域特点，制定了劳动教育实施政策，明确了各部门在劳动教育中的工作职责，为推动劳动教育的实施提供了指导意见，这对劳动教育在大中小学的贯彻落实打下了良好基础，各省应加快对劳动教育的落地实施。

（二）省级层面劳动教育政策使用较多，但各类工具使用频率不均，需进一步加强劳动教育政策工具使用的均衡性和有效性

劳动教育政策工具使用中，命令工具占比达43.5%，这说明，在省级层面的劳动教育政策中，大部分政策都是采用的强制性方法，要求劳动教育政策对象对劳动教育政策内容无条件遵从和执行，这在一定程度上可以快捷、低成本地实现目标，但如果使用过多，则可能出现政策僵化，疲于应付，各执行主体出现矛盾、不协调的状态。另外，由于激励工具的使用和系统变革工具使用不足，难以调动劳动教育实施主体的积极性，阻碍劳动教育的创新、长远发展。在政策工具使用的过程中，需要注意调整结构，优化政策工具的组合，均衡各类工具的使用，注意扬长避短，比如可以通过命令工具和激励工具的联合应用，给政策对象既施加压力，又给足动力。

（三）劳动教育实施要素中涉及的政策工具多样，但内部协调性不足，需进一步优化和改进

在劳动教育实施的3个维度、12个要素中，所有的政策工具都有所涉及，但内部协调性还有待改进和优化。对劳动教育进行课程设置以及学科融合中，所用的工具大多是命令中的要求和许可，没有使用激励工具，不利于劳动教育课程的开发；在考核评价要素中，主要呈现的也是命令工具，其他工具涉及较少。相关研究显示：劳动教育实施过程中，常常存在评价目标不明确、评价内容不清晰等问题[11]。

在组织实施维度，没有使用系统变革工具，则难以通过权威的迁移实现权力的有效分配。

在保障条件维度，师资、场地这两个要素采用的政策工具较多，涵盖“命令工具、激励工具、能力工具、象征规劝工具和系统变革工具”。但在各个工具使用的内部有些差异，比如师资保障中，激励工具使用中没有财政激励，而在象征规劝工具使用中，也没有舆论宣传。经济基础决定上层建筑，缺少财政激励，在一定程度上会打击教师进行劳动教育的积极性，劳动教育的师资一直以来是政策落地的痛点和难点[12]，劳动教育的核心在劳动，场地保障是前提，然而，在劳动教育实施过程中，出现了劳动教育场地“质”“量”不足，特色不明等情况[13，14]，这与政策制定中缺少财政激励、荣誉激励和授权激励，同时缺少人力资源、教材建设息息相关。后期要综合劳动教育实施的各个要素，促进我国劳动教育系统的长远发展。在体系建设中，需增加学科融合和评价考核的政策供给；在保障条件中，需增加组织保障、安全保障、经费保障和发展保障的政策供给，调动劳动教育实施主体的主观能动性，保证劳动教育的长远发展。

参考文献：

［1］ 中共中央 国务院关于全面加强新时代大中小学劳动教育的意见［EB/OL］.（2020-03-26）［2024-06-13］.https：//www.gov.cn/zhengce/2020-03/26/content_ 5495977.htm.

［2］ 孔祥芳，张振改.新时代劳动教育政策工具选择研究［J］.教育导刊，2021（6）：11-19.

［3］ 余灿，谌舒山.我国劳动教育政策工具的选用及改进策略：基于政策文本的分析［J］.教师教育学报，2023，10（2）：69-77.

［4］ 周烽，叶晓力，徐培鑫.改革开放以来我国高校劳动教育政策文本量化分析：基于政策工具视角［J］.中国成人教育，2022（13）：18-23.

［5］ 王欢.基于政策工具视角的上海市高中劳动教育政策实施路径研究［D］.上海：华东师范大学，2021.

［6］ 吴婷.政策工具视角下的长沙市初中劳动教育政策实施优化路径研究［D］.宜昌：三峡大学，2023.

［7］ 陈振明.政府工具研究与政府管理方式改进［J］.中国行政管理，2004（6）：43-48.

［8］ 陈学飞.教育政策研究基础［M］.北京：人民教育出版社，2011：318.

［9］ McDonnell L M，Elmore R F.Getting the Job Done： Alternative Policy Instruments［J］. Educational Evalu-ation and Policy Analysis，1987，9（2）：133-152.

［10］ Schneider A，Ingram H. Behavioral Assumptions of Policy Tools［J］. Journal of Politics，1990，52（2）：510-529.

［11］ 宋梅.基于CIPP模型及第四代教育评价理论的高职院校劳动教育评价体系构建［J］.卫生职业教育，2023，41（22）：22-25.

［12］ 李林.高职院校劳动教育体系的构建［J］.山西财经大学学报，2023，45（S2）：151-153.

［13］ 陈琼，柳友荣.新时代劳动教育校外实践基地建设：内涵、问题与路径［J］.教育理论与实践，2024，44（11）：3-8.

［14］ 谭梦彤，薛素美，颜景芝，等.健康中国背景下医科类高校劳动教育体系建设研究［J］.卫生职业教育，2023，41（9）：8-11.

编辑 马燕萍