以改革为手段推进乡村全面振兴

近日，《中共中央 国务院关于进一步深化农村改革 扎实推进乡村全面振兴的意见》即2025年中央一号文件发布，这是新世纪以来中央发布的第22个一号文件，是乙巳年伊始中共中央送给广大农民的大礼包。文件共分6大部分、30条措施。文件的总体框架可以概括为“两个持续”“四个着力”，即持续增强粮食等重要农产品供给保障能力、持续巩固拓展脱贫攻坚成果、着力壮大县域富民产业、着力推进乡村建设、着力健全乡村治理体系、着力健全要素保障和优化配置体制机制。文件继续强调要增强粮食等重要农产品供给保障能力，强调县域内城乡融合发展对乡村建设的引领作用，强调改革对乡村全面振兴的推动作用。限于篇幅，本文仅从这3个方面对2025年中央一号文件进行解读。

持续增强粮食等重要农产品供给保障能力

提升粮食等重要农产品的供给保障能力是新世纪以来22个中央一号文件的重中之重。在今年中央一号文件的30条措施中，9条措施被划归这一大类。

深入推进粮油作物大面积单产提升行动。值得注意的是，2024年中央一号文件首次提出“实施粮食单产提升工程”，今年把“工程”改为动员程度更大的“行动”，并且从粮食作物扩大到油料作物，旨在解决我国油料供给的不足。文件提出“稳定粮食播种面积，主攻单产和品质提升”，其中，“品质提升”是今年一号文件新增加的内容，旨在强调我国的粮食供给，不仅要保证数量，还要保证质量。

保持畜牧业稳定发展。近年来，畜牧业发展像“过山车”一样时高时低，给城乡居民生活带来很大的影响。因此，采取有效的调控手段，确保畜牧业高质量发展和畜产品稳定供给是2025年的重要目标。文件提出要做好生猪产能监测和调控，促进平稳发展。强调要支持以家庭农场和农民合作社为主体的奶业养殖加工一体化发展，把产业发展和农民收入提高结合在一起。

强化耕地保护和质量提升。习近平总书记在2013年中央农村工作会议上指出：“保障国家粮食安全的根本在耕地，耕地是粮食生产的命根子。”只有确保一定数量和质量的耕地，才能提升粮食等重要农产品的供给保障能力。文件提出，要严格耕地总量管控和“以补定占”，将各类耕地占用纳入占补平衡统一管理，确保省域内年度耕地总量动态平衡。文件提出要完善补充耕地质量评价和验收标准，不仅要数量，更强调质量。

推进农业科技力量协调攻关。习近平总书记在2020年中央农村工作会议上指出：“耕地就那么多，稳产增产根本出路在科技。”要以2025年中央一号文件精神为指引，以科技创新引领先进生产要素集聚，因地制宜发展新质生产力。农业现代化，种子是基础，要依托“南繁硅谷”等重大科研平台，针对我国大豆、玉米平均产量只相当于美国60%左右的严酷现实，尽快培育出大豆、玉米等重要农作物的突破性品种。加强本土畜禽品种的抢救和培育，发挥本土品种和外来品种的杂交优势，实现后来居上。在机械技术上，由于主粮作物基本实现了全程机械化，重点应放在丘陵山地机械化、大棚温室机械化等薄弱环节和薄弱领域，加快推进农业装备化进程。适应科技发展大趋势，用人工智能、大数据等先进技术装备农业机械，推进农业机械技术的智能化。

加强农业防灾减灾能力建设。2023年，夏粮因黄淮地区罕见的“烂场雨”减产25.5亿斤，因此，提升防灾减灾能力非常重要。按照中央一号文件的要求，强化气象服务，加强气象灾害短期预警和中长期趋势研判，健全农业防灾减灾救灾长效机制。同时，推进农业社会化服务体系建设，最大限度减轻灾害程度。

健全粮食生产支持政策体系。党的十八大以来，中央政府实施了一系列强农惠农政策，在新的一年里，重点在于降低产粮大县农业保险县级保费补贴承担比例，推动扩大稻谷、小麦、玉米、大豆完全成本保险和种植收入保险投保面积，让种粮农民和新型农业经营主体真正得到实惠。

完善农产品贸易与生产协调机制。按照中央一号文件精神，要统筹好国内生产和进口之间的关系，要善于用好两个市场、两种资源，保护好农民利益。

构建多元化食物供给体系，践行大农业观、大食物观，全方位多途径开发食物资源。在保护好生态环境前提下，面向整个国土空间资源要食物，构建多元化食物供给体系，让全国人民吃得饱、吃得好、吃得健康。我国除了19.3亿亩耕地外，还有林地426150万亩、草地5396750万亩、湿地35250万亩。要充分利用森林、草原、江河湖海等资源，发展林业、畜牧业、渔业，同时，在确保国家粮食安全的前提下调整种植业结构，实现食物的多元化供给。

健全粮食和食物节约长效机制。2021年4月29日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过《中华人民共和国反食品浪费法》；2021年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《粮食节约行动方案》；2024年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《粮食节约和反食品浪费行动方案》。4年来，共发布3个法律和政策文件，推进粮食节约和反食品浪费，力度很大，但粮食和食物浪费依然存在。要抓好生产端和消费端两个环节，扎实推进粮食节约和反食品浪费行动，建立健全激励约束机制。

以县域城乡融合引领乡村建设

党的十八大以来，我国城乡融合水平不断提高。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“对具备行政区划调整条件的县可有序改市”，“加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制”。党的十九大报告明确指出，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。2019年4月15日，《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》发布，提出从城乡要素合理配置等5个方面推进城乡融合。那么，究竟怎样才能实现城乡融合呢？2021年中央一号文件明确指出：“加快县域内城乡融合发展。”这就找到了城乡融合的突破口。2025年中央一号文件第4部分“着力推进乡村建设”的指导思想就是在城乡融合的大前提下推进乡村建设，在县域内城乡一体，不再分离。

统筹县域城乡规划布局。2025年中央一号文件提出，要顺应人口变化趋势，推动乡村全面振兴与新型城镇化有机结合，发挥县乡国土空间规划的空间统筹和要素保障作用，促进城乡产业发展、基础设施和公共服务一体化。党的十八大以来，我国常住人口城镇化率从2012年的53.1%提高至2023年的66.2%，乡村人口数量从6.37亿人减少到4.77亿人，相应地，村庄数量从589874个减少到2022年的489189个。全国村庄的空置率30%以上。2023年，全国农民工总量29753万人，其中，本地农民工12095万人，外出农民工17658万人，年末在城镇居住的进城农民工12816万人，而且会越来越多。因此，乡村振兴要顺应人口变化这一大趋势。2025年1月，中共中央、国务院印发《乡村全面振兴规划（2024—2027年）》，提出分类推进乡村全面振兴，“集聚提升类村庄重点强化产业发展，改造提升基础设施；城郊融合类村庄重点推动城乡一体化建设；特色保护类村庄重点改善基础设施和公共环境；搬迁撤并类村庄有序实施搬迁撤并，解决好民生保障、就业增收和生态保护等问题。短期内难以判断的村庄，留足观察和论证时间，重点保障基本民生需要”。

推动基础设施向农村延伸。县域城乡融合的要义就是在县域内统一规划，实行水、电、路、气等基础设施一体化供给，不再城乡区别对待。截至2023年底，全国农村自来水普及率达到90%。这意味着全国农村自来水普及率达到88%这一目标已提前2年实现。对于条件许可的地区，可以推行农村供水县域统管制度，实行专业化管护。在用电上，乡村电网以乡镇为中心，大多数和县城不是一张网，导致稳定性较差，有条件的县可以率先实现城乡用电一张网。

提高农村基本公共服务水平。基本公共服务主要包括医疗和养老2大方面。2016年1月，国务院印发《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》，城乡居民医疗保险制度逐步实现并轨，但在短期内不可能实现二者在投保水平上的完全一致。2023年，农村居民的人均医疗保健支出和城镇居民之比为1.49∶1，城乡差距依然较大。在养老保险上，2014年2月，国务院印发《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》。文件指出，“十二五”末，在全国基本实现新农保和城居保制度合并实施，并与职工基本养老保险制度相衔接。但在城乡之间，农村居民一般选择较低的档次，保障水平依然较低。从一些地区的经验看，要在农村集体经济发展的基础上，提高农民的医疗和养老保险补助水平，同时，不断提高乡村医疗、养老设施水平。

以体制机制改革推进乡村全面振兴

2025年中央一号文件第6部分“着力健全要素保障和优化配置体制机制”，核心就是通过改革推进乡村全面振兴。主要是3方面改革。

稳定和完善农村土地承包关系。从今年起，全国大部分地区二轮承包将陆续到期，因此，2025年中央一号文件要求有序推进第二轮土地承包到期后再延长30年试点，扩大整省试点范围。二轮延包是涉及每个农民切身利益的重大制度设计，根据2019年11月《中共中央 国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》，要稳定土地承包关系，第二轮土地承包到期后应坚持延包原则，不得将承包地打乱重分，确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定，即“大稳定，小调整”。具体操作过程中，现有承包地在第二轮土地承包到期后由农户继续承包，承包期再延长30年，以各地第二轮土地承包到期为起点计算。以承包地确权登记颁证为基础，已颁发的土地承包权利证书，在新的承包期继续有效且不变不换，证书记载的承包期限届时作统一变更。在此基础上，2025年中央一号文件要求健全承包地经营权流转管理服务制度，不得通过下指标、定任务等方式推动土地流转。

管好用好农村资源资产。其中，关系到农民直接切身利益的是宅基地资源。习近平总书记在2022年中央农村工作会议上指出：“要稳慎推进农村宅基地制度改革试点，聚焦保障居住、管住乱建、盘活闲置，在试点中不断探索完善集体所有权、农户资格权、宅基地使用权等权利内容及其分置的实现形式。”自2014年以来，历年中央文件对于农村宅基地问题的提法都是“慎重稳妥”，不能急躁冒进。2025年中央一号文件要求，要扎实做好房地一体宅基地确权登记颁证。对于农户合法拥有的住房可以探索出租、入股、合作等方式盘活利用，增加农民的财产性收入。2025年中央一号文件强调，不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，不允许退休干部到农村占地建房。

健全农业转移人口市民化机制。2023年末，我国常住人口城镇化率为66.16%，而户籍人口城镇化率只有48.3%。造成二者差距的原因是多方面的，其中无法融入城市是重要原因之一。因此，2025年中央一号文件提出，要逐步将稳定就业生活的农业转移人口纳入城市住房保障政策范围，进一步提高农业转移人口义务教育阶段随迁子女在流入地公办学校就地比例，解决他们的后顾之忧。对于在大中城市就业和生活的农业转移人口，一号文件要求要依法维护其土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权，同时探索自愿有偿退出制度。

编辑：陈希琳