世界贸易治理体系转型与中国角色

【关键词】全球贸易治理  世界贸易组织  区域贸易协定  国际经贸规则

世界贸易治理体系是维护世界贸易运行的制度保障，由治理主体、平台和规则等组成。二战结束以来，世界贸易治理体系主要是指多边贸易体系，由世界贸易组织（WTO）及其前身关税与贸易总协定（GATT）作为治理平台。但是，随着国际政治经济格局的变化，以WTO为主要治理平台的世界贸易治理体系面临的挑战越来越多，世界贸易治理体系转型及中国在其中扮演的角色备受关注。

二战结束以来的世界贸易治理体系

二战结束后，GATT作为临时协定，致力于推动关税削减与贸易自由化。1948年1月1日GATT刚运作时，仅有9个缔约方，[1]1995年1月1日改名为WTO前，其缔约方已达到128个。目前，WTO已有成员166个，观察员23个。随着GATT成立，至多哈回合谈判之前，一共经历8次回合谈判，每次回合谈判均在推进贸易自由化方面取得重要进展。与此同时，多边贸易治理规则逐渐从关税壁垒延伸到非关税壁垒，并扩展到其他领域。GATT的前5次回合谈判都只聚焦关税削减，没有其他议题。但是第6次肯尼迪回合谈判加入反倾销措施议题，第7次东京回合谈判讨论非关税壁垒，第8次乌拉圭回合谈判又加入服务贸易、知识产权等议题。

历史地看，多边贸易体系持续发展有以下几个原因。第一，各国具有迫切的经济重建与发展需求。二战使许多国家经济遭受重创，各国急需重建经济。通过多边贸易，各国可以扩大市场，获取所需的资源和技术，加速经济复苏。第二，GATT与WTO的助力。关税与非关税壁垒长期限制多边贸易发展，尤其是20世纪30年代《斯穆特—霍利关税法案》等极大地限制了国际贸易发展。GATT通过多轮谈判逐步削减关税和非关税壁垒，发达国家的平均关税从1948年的36%降到20世纪90年代中期的3.8%，发展中国家和地区同期降至12.7%。WTO的成立进一步将多边规则从货物贸易扩展至服务贸易、知识产权和投资措施，并强化了争端解决机制。第三，美国的推动。一方面，美国主导的马歇尔计划等极大地推动欧洲经济发展并带动美欧间的国际贸易发展；另一方面，美国秉持的“自由国际主义”理念强调开放市场与规则导向，成为推动全球构建开放的多边贸易体系的意识形态基础。第四，发展中国家的参与。广大发展中国家，尤其是东亚经济体积极通过出口导向战略融入全球产业链，多边贸易体系成为其经济增长的重要平台。

二战结束以来的世界贸易治理体系具有两大鲜明特征。一是以多边平台为核心。多边的GATT和WTO发挥着不可替代的作用，区域贸易协定尚未得到重视。这是因为，在多边平台尚未建立完善的情况下，区域平台是不可能建立起来的。GATT成立之后，美国一直禁止谈判双边协定。直到1985年，美国才与以色列签署第一个GATT成立之后的双边贸易协定。1987年，美国与加拿大签署双边贸易协定，并在拉拢墨西哥之后于1994年签署北美自由贸易协定（NAFTA）。之后，美国在21世纪又重新开始谈判区域贸易协定。整个世界范围的区域贸易协定谈判也具有这一特征。各经济体主要是通过寻求加入GATT来融入世界贸易体系。二是以美国为主导。1940年，英国经济学家詹姆斯·米德出版了一本小册子——《持久和平的经济基础》，认为有必要设立一个国际经济机构。1942年7月，他向上级递交了一份《关于建立国际商业联盟的建议》的备忘录，主张实施自由贸易。时任美国国务卿科德尔·赫尔也强烈支持低关税贸易壁垒，主张在贸易问题上加强国际合作。[2]这成为长期主导美国参与世界贸易治理体系的理念，让美国一直致力于扮演多边贸易体系的领导者角色。作为世界最大经济体，也只有美国才既有能力也有意愿扮演这一角色。

GATT和WTO在推动经济全球化方面发挥了重要作用。经济全球化的基础是贸易自由化。GATT和WTO从三个方面保障贸易自由化。一是谈判规则，缔约方或成员承诺降关税，并将降低后的关税水平保持下来。二是贸易政策审议机制，WTO审议各成员尤其是较大经济体的贸易政策执行情况，促使其履行承诺。三是争端解决机制，如果WTO成员之间发生贸易摩擦，有的成员实行贸易保护措施，其他成员可以通过起诉来达到让其取消贸易保护措施的目的。通过这些机制，GATT和WTO有效推动贸易自由化，进而大大促进二战结束后的经济全球化。

世界贸易治理体系面临新形势

随着国际政治经济格局的变化，以WTO为主要治理平台的世界贸易治理体系面临的挑战越来越多，也愈发严峻。特别是随着新兴和发展中经济体的群体性崛起，美国不愿意再扮演多边贸易体系领导者的角色，甚至成为当前体系的破坏者。国际力量对比的变化和时代的发展也对国际经贸规则提出新要求。

第一， 美国的政策转向：从支持多边贸易体系到推行所谓“对等贸易”。二战结束后，美国长期作为多边贸易体系的主要推动者，通过WTO和区域贸易协定主导全球化规则。但近年来，美国政策显著转向所谓“对等贸易”，强调以实力为基础的双边博弈，弱化多边框架约束。这一转向始于特朗普政府第一任期，其以“美国优先”为纲领，退出《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）、阻挠WTO上诉机构运行，并对中国发起贸易摩擦，将国家安全议题与贸易政策深度捆绑。拜登政府虽形式上回归多边合作（如重返《巴黎协定》），却在贸易领域延续所谓“对等”逻辑，例如通过《通胀削减法案》（IRA）将电动汽车补贴与“北美制造”挂钩，变相排斥他国竞争，并主导“印太经济框架”（IPEF）谈判，避开传统关税和市场准入谈判，转而强化供应链联盟和技术壁垒等。特朗普第二任期更是相继提出“美国优先贸易政策”和“对等贸易与关税”政策，其本质是否定现行WTO经贸体系下的多边关税协商机制。[3]

第二， “全球南方”的崛起：由“规则接受者”到“规则塑造者”。国际货币基金组织（IMF）数据显示，2024年新兴市场国家和发展中国家GDP总量占全球比重已攀升至59.8%，[4]以中国、印度、巴西等为代表的金砖国家经济总量按购买力平价计算已超过七国集团。这标志着“全球南方”已从全球经济体系的边缘走向中心。但现行贸易治理体系仍沿袭发达国家主导的“华盛顿共识”框架，新兴市场国家和发展中国家的投票权和话语权与其经济地位并不匹配，农业补贴、知识产权等核心议题长期受发达国家支配。随着“全球南方”国家经济实力和参与全球治理的意识显著增强，以发达国家为主导的世界贸易治理体系与其利益诉求之间的矛盾日益尖锐。“全球南方”国家正在不断参与和推动全球治理体系改革，这将深刻改变国际格局。

第三，时代新课题：争议规则的博弈与挑战。在一些新兴领域的规则制定方面，世界贸易治理体系同样受到严峻挑战，这种制度性困境在产业政策和数据流动两大新兴领域尤为突出。产业政策争议本质是发展权与公平竞争原则的冲突。发达国家以“市场扭曲”为由，通过“301调查”等单边工具打压他国战略性产业，如美国对中国半导体、新能源产业的限制。拜登政府对中国电动汽车加征100%关税，并要求技术转让或本土设厂，欧盟紧随其后对华电动车征收17.4%—38.1%的关税，形成“精准打击”模式。而发展中国家主张产业政策是技术追赶的必要手段，WTO现有规则未能平衡国家之间的差异。数据流动争议则凸显了数字经济时代规则制定权的博弈。美国致力于将最前沿数字技术形成的商业规则引入数字贸易条款，形成更具约束性的网络安全条款，推进数字隐私标准和人工智能使用标准的国际合作。欧盟对跨境数据流动设置特定类型限制条款，强调非个人数据自由流动，关注消费端平台的贸易利益分配等规则。中国则从贸易业态出发形成更为完善的商贸便利化规则，同时依据数字服务企业对全球市场拓展需求，加快推进数字经济规则。[5]全球数字贸易规模虽保持快速增长，但基于WTO现有框架的国际规则建设仍相对滞后。

世界贸易治理体系转型方向

受大国政策转向、地缘竞争加剧等因素影响，世界贸易治理体系正加速转型。由于美国特朗普政府不再支持多边贸易体系，WTO地位将下降。与此同时，区域贸易协定将更多承担起推动经济全球化的职责。由于贸易自由化的水平已经很高，许多国际经贸规则将从“边境间”转向“边境后”。

第一，多边贸易体系地位下降。多边贸易体系的核心机构WTO近年来面临系统性危机，陷入机制瘫痪与谈判停滞。一是WTO协商一致原则弊端显现。WTO的决策机制虽然包括简单多数规则、2/3多数通过等，但主要遵循协商一致原则，即没有成员反对才能通过。随着成员增多且彼此间利益分歧增加，达成一致意见的难度明显加大。二是WTO规则谈判的功能被明显弱化。WTO成立后发起的第一轮回合谈判——多哈回合谈判失败标志着其谈判机制的失灵。同时，WTO一揽子谈判越来越难以奏效。在回合谈判中，WTO往往遵循“打包谈判”的方式，即在达成一致之前什么都不同意。也就是说，谈判内容包括很多议题，只有当所有议题都完成谈判，这一轮谈判才能完成并签署相关协议。比如，在多哈回合谈判中，WTO成员在包括取消补贴和降低农产品关税等农业议题上分歧最大、争议最多，影响了其他容易达成共识的议题协议的签署。三是WTO争端解决机制面临挑战且难以解决。大多数成员认为WTO需要改进争端解决机制，欧盟还为此提出具体改进建议。其他成员也显然无法接受美国提出的从根本上改革争端解决机制的主张。美国认为争端解决机制应尊重WTO成员的国内法。尤其是在对华战略竞争的大背景下，美国认为WTO无法约束中国，倾向于更多动用其国内法影响国际贸易，而令WTO争端解决机制停摆则有利于美国采取一系列单边行动。因此，WTO争端解决机制在美国的阻挠下短期内很难恢复。

成员分歧与单边主义冲击导致多边贸易体系地位有所削弱。一方面，成员分歧加剧。发达国家对多边机制的信任度下降，转而依赖区域或单边工具。发展中国家则通过金砖扩容、“全球南方”合作等进程推动多边机制改革，试图打破发达国家主导的规则体系，但在农业补贴、技术转移等议题上仍难以撼动发达国家主导权。另一方面，单边主义对多边体系的破坏呈现常态化趋势。单边主义是特定大国为维护自身霸权地位，以单方面利益为导向，无视国际规则与多边合作机制，通过关税壁垒、技术封锁、长臂管辖等手段强行重塑全球秩序的行为。随着保守主义等意识形态的兴起，美国的单边主义政策直接践踏了WTO的原则。特朗普政府以“国家安全”为名对出口到美国的中国商品加征25%的关税，对欧盟钢铝产品加征25%的关税，甚至对加拿大、墨西哥等盟友实施无差别打击。除美国外，越来越多的国家也逐渐奉行单边主义和贸易保护主义，实施越来越多的贸易限制措施。2023年10月中旬至2024年10月中旬的12个月内，WTO成员推出169项新的贸易限制措施，涉及贸易额约8877亿美元，显著高于上一年度的3371亿美元。[6]

第二，区域贸易协定涌现。区域贸易协定涌现是世界贸易治理体系转型的另一个方向。近年来，在多哈回合谈判停滞不前并最终被放弃、上诉机构停摆等情况下，WTO成员越来越重视区域贸易协定的谈判和实施。WTO统计数据显示，2001年之前区域贸易协定的数量是83个，但2001—2023年区域贸易协定增加了283个，总量升至366个。在多边和区域两大国际贸易体系平台中，区域的分量显著上升，尤其是“巨型区域贸易协定网络”（即美国、中国、欧盟、日本四个最大经济体中至少有两个参与的协定）逐步形成。目前生效实施的“巨型区域贸易协定”包括美日贸易协定、欧日自贸协定、《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）等。