高校新校区建设投资控制管理模式研究

近年来，随着“双一流”重大战略决策及国家教育体制改革的推进，高校新校区建设进入了高峰期。参与高校新校区建设的不同性质的单位分别介入建设项目投资控制的不同阶段，容易产生建设项目造价管理责任不清、效率不高、效果不好等问题。高校新校区的建设需要巨额资金支持，从而产生各种类型的财务风险，在有限的资金下，建立科学合理的高校新校区建设投资控制管理模式是高校新校区顺利建设的重要议题。

高校新校区建设投资控制管理重点分析

高校新校区建设作为高校扩大办学规模、改善办学条件的重要保障，高校新校区建设中，上级政府主管部门对建设项目投资管理要求严格，对于出现“超概”等现象，一般都会追责，同时政府部门对于高校新校区的建设总体设计风格、工期、质量都有要求，在规定的时间内必须完工，对于自然年度内国拨资金的完成比例也有严格限制，这些因素给建设管理单位的投资控制管理造成了很大的难度。

在项目投资控制管理过程中，可研编制单位的主要职责是可行性研究报告中项目资金的投资计划安排是否合理合规；设计单位的主要职责是有没有严格落实限额设计，设计概算是否准确；监理单位的主要职责是施工过程中进度款支付、竣工结算等是否与工程实际相一致；造价咨询单位的主要职责是审核工程概算、编制工程量清单及控制价、控制施工阶段造价、审核工程结算等建设项目全过程造价咨询管理工作；跟踪审计单位的主要职责是审核工程量清单及控制价、审核施工过程中的工程进度款及重要洽商变更的合理性、审核工程结算等建设项目全过程跟踪审计管理工作。

在新校区建设过程中，建设管理单位强化可研编制单位、设计单位、监理单位对于建设项目的投资控制管理责任，并采用全过程造价咨询和全过程跟踪审计相结合的管理模式，协调多部门联动，从工程建设项目的立项阶段开始，到工程竣工验收交付及财务决算完成的全过程进行投资控制。在笔者所在学校的新校区建设过程中，全过程跟踪审计的投资控制职责与上述其他职能部门的职责有重叠，学校审计部门在新校区建设投资控制的重点领域、高风险环节选择性地开展跟踪审计，收到了很好的效果。

高校新校区建设投资控制管理措施

一、前期立项阶段管理措施

立项阶段的全过程审计重点是采购可研编制单位的程序是否合规，依据高校制定的校园规划和五年基本建设规划，建设单位是否遵循了基本建设规律，是否遵守了基本建设程序，是否执行了“三重一大”决策制度。

学校在新校区建设前就已经陆续制定了新校区总体性规划设计控制文件，明确新校区建设项目与既有校区的关系，同时审查项目建设规模和内容、项目建设进度、资金筹措、主要技术经济指标绩效目标等是否与新校区总体性规划设计控制性文件相符，项目建设方案中工程方案是否符合国家规范及装配式建筑、绿色建筑等特殊性规定，项目投资中的建安工程费和预备费的估算是否准确，其他勘察费、设计费、监理费等二类费是否按照现行的收费标准进行计算。

二、勘察设计阶段管理措施

（一）审查勘察设计招标的前置程序

在进行设计单位招标前，跟踪审计重点审查了建设单位是否对项目设计方案开展征集、论证、会审和优化等的必要程序，建设项目最终的设计方案是否经高校决策程序进行决策。勘察设计阶段的跟踪审计重点内容包括勘察、设计等单位资质是否与项目实际情况相符合，勘察设计招投标文件内容、招投标程序以及勘察设计合同内容是否恰当，中标的设计单位进行施工图设计时是否与方案初步设计保持一致，设计概算费用的组成是否合理、合规，单项的概算金额比例是否与投资估算比例基本保持一致。

（二）严格落实限额设计，控制投资总额

学校审计部门重点审查了设计单位是否严格按照设计任务书及投资估算进行施工图设计，对于局部超概算的分部工程在遵循整体设计方案的前提下，对施工图中的主要材料、设备及施工措施等进行必要核算和市场调研，与建设单位及设计单位进行充分沟通，提出针对性的审计建议，对施工图进行整体性考虑，避免出现设计冗余、与设计方案不相符等情况的发生。

（三）对新技术、新工艺进行论证

设计单位在对高校新校区的重点功能建筑如图书馆、教学科研楼等进行设计时，在满足建筑使用功能需求的同时，会设计一类针对高校特点的新技术、新工艺，以满足建设一流高校新校区的建设目标，学校审计部门对采用新技术、新工艺的项目采取市场调研等方式进行评价论证，审查此类新技术、新工艺是否会造成建安工程费的大幅上涨，新技术、新工艺在建筑市场上是否只能从特定的供应商采购，设计单位是否与特定供应商存在业务关联。

三、招投标阶段管理措施

招投标阶段是施工准备之前的重点环节，学校在机构改革过程中专门成立了采购与招标管理中心负责招标采购工作。

（一）招标程序

学校建设管理部门将已经具备招标条件的建设项目报学校采招中心立项，采招中心审查项目的立项文件后统筹组织招标代理机构实施招标采购工作，招标代理机构会同建设管理部门、采招中心确定项目的标段划分、招标形式、招标计划等重大问题，在确定各项招标条件后拟定初步的施工资格预审文件、项目工期、招标文件及重要的施工资质标准、评定标办法、施工合同模板、施工技术标准等。

（二）提升招标控制价的准确性

在新校区建设过程中，为按计划开工，留给建设项目施工图设计、施工招标的时间非常有限，在建设项目的施工工期无法压缩的情况下，通常会压缩设计单位的施工图设计时间，同样也会压缩招标控制价的编制时间。由于时间紧、任务重，本项目存在招标图纸设计深度不足、工程图纸不全的情况下就开始编制招标控制价的情况。学校采用全过程造价咨询单位与全过程跟踪审计单位同时编制招标控制价，全过程跟踪审计单位与全过程造价咨询单位核对后再审核招标文件及招标控制价的方式，以保证招标控制价的准确、合理，在编制过程中，全过程造价咨询单位与全过程跟踪审计单位就图纸中存在的问题提出问题列表反馈设计院修改、完善图纸。

（三）签署施工合同

作为一种报价技巧，在工程建设领域，施工单位一般通过不平衡报价来获取超额利润，该校区建设项目在招标工作完成后，建设管理单位委托全过程造价咨询单位对投标价进行清标分析，筛查出不平衡报价清单，在签署施工合同前会同建设管理部门、全过程跟踪审计单位、学校审计部门制定约束不平衡报价的具体条款，签订到合同中去，这样有利于控制投资，减少因不平衡报价而产生洽商变更的情况发生，保证项目顺利实施。

四、施工阶段管理措施

该校区在施工阶段工程投资的控制重点是工程进度款的支付、图纸会审、重计量预算、设计变更和工程洽商的签署、人工材料费用调差、工程索赔、现场签证、关键设备材料品牌变更管理等。

（一）施工阶段造价管理模式

该校区建设管理单位聘请了造价咨询公司，审计部门聘请了跟踪审计公司。造价咨询公司的主要职责是审核工程进度款、图纸会审记录、人工材料费用调差，审核设计变更、工程洽商、现场签证、工程索赔中的造价变化预算，编制工程重计量预算台账并随工程进度动态调整。跟踪审计公司的主要职责是审核工程进度款，各类型的重大工程造价变化预算，设计变更、工程洽商、现场签证、工程索赔等事项的合理性、合规性及关键设备材料品牌变更等。造价咨询与跟踪审计各司其职，共同协作，把施工过程中的造价控制在合理范围。

（二）工程重计量预算

为加快新校区建设，该校区前期施工准备阶段实施“一会三函”制度，设计院出具招标图纸后就开始招标，而实际开始施工时提供给施工单位的施工图纸较招标图纸有重大变化，施工单位的投标价不能反映工程实际造价，建设管理单位委托造价咨询公司依据正式施工图纸和图纸会审记录编制重计量预算，并随着施工过程发生的变更、洽商、签证等涉及造价变化的事项动态调整，作为建设管理单位控制投资的依据，避免出现“超概”的发生。

（三）关键设备、材料品牌变更管理

为保证新校区项目的关键设备、材料能满足建设管理单位确定的使用标准、质量的要求，建设管理单位在招标文件技术标准要求里就关键设备、材料的品牌档次约定了不少于三个品牌，要求施工单位在确定关键设备、材料时按照同类品牌档次标准进行采购，但在实际实施过程中，施工单位会提出因约定品牌不生产或约定品牌采购困难、运输困难等原因而变更合同内品牌。此时跟踪审计单位会就此类事项的原因和新增品牌进行市场调研和审查，避免施工单位采用高价低质量标准产品，因设备、材料品牌变更而增加投资，损害学校利益。

（四）工程洽商变更管理

在施工过程中，通过提出不必要、不合理的工程洽商来增加工程造价是施工单位赚取不合理利润的常用手段，高校项目涉及专业多、工序复杂且都是交叉施工，对于组织管理能力较差的项目，各专业分包没有大局意识，不能协作管理，土建工程和安装工程经常会出现不匹配、冲突等情况，特别容易产生工程洽商，施工单位会结合不平衡报价提出不必要的工程洽商增加项目的造价。本校区建设过程中，审计部门首先要求跟踪审计单位从全局出发多角度综合审查工程洽商的必要性和合理性，在必要性合理性审查通过后再去测算洽商的预算。

五、竣工结算阶段管理措施

该校区的竣工结算管理模式是施工单位报送竣工结算资料，监理单位审核竣工结算资料保证竣工结算资料真实、完整，造价咨询公司先行审核竣工结算，核减竣工结算中的虚报金额，出具审核结果报送跟踪审计公司，跟踪审计公司在造价咨询公司“审价”的基础上，要对造价咨询的审核结果进行复核，还要重点审查竣工结算中所列清单项的合理性、合规性，审核竣工结算的相关单位各司其职，这套结算流程在给学校节省投资、改善合规性方面发挥了重要作用。

（一）实施过程结算

过程结算能有效缩短竣工结算时间，缓解施工单位因竣工结算时间过长而产生的经济压力和社会矛盾。建设管理单位在新校区建设中加快推进各建设项目过程结算工作，在签署合同时制定有利于推进过程结算工作的具体措施，制订详细的完成计划并严格执行，尽量减少并及时处理施工过程中的争议纠纷及索赔事项，有效提高竣工结算效率。

（二）协调处理竣工结算问题

在竣工结算过程中，通常会出现推诿、扯皮，竣工图纸与现场实际施工不一致，施工措施费用多计取，施工过程拆改费用承担、跟踪审计与施工单位无法达成一致等问题。在该校区竣工结算过程中，遇到此类问题，学校审计部门会同建设管理部门、造价咨询、跟踪审计、施工单位等相关部门一起召开竣工结算商务讨论会，理清费用责任、协调处理结算费用问题，积极做好投资控制。

结语

全过程跟踪审计在高校新校区建设控制投资过程中发挥了应有的作用，该校区建设过程中，学校审计部门分别从新校区建设项目全生命周期出发，合理分解造价咨询与跟踪审计对于投资控制的任务，针对项目全周期过程中投资控制中的难点，与各参建单位形成一套高效运转的投资控制体系。（作者单位：中国人民大学审计处）

（责任编辑：赵新江）