特朗普政策思路轮廓初现

3月18日，美国副总统万斯在“美国活力峰会”上发表关于美国工业制造业的演讲，透露出特朗普政府对美国面临的问题的判断，以及如何应对的思考。这次演讲与2023年4月27日拜登政府国家安全顾问沙利文“重振美国经济领导地位”的演讲形成鲜明对比。这两次演讲都将特朗普2016年首次当选总统以来的争议性问题以连贯性方式包装起来，对美国两党关于世界秩序的愿景与政策走向做了高度概括。

沙利文与万斯的演讲，有着较为明显的共同认知，都认为美国已陷入产业空心化，贫富分化加剧，美国必须转变冷战结束以来高唱凯歌的全球化思路。但两者也有着显而易见的根本分歧，即对造成美国产业空心化的原因，对全球化的态度和相应的解决之道明显不同。通过分析万斯的演讲，我们可以管窥特朗普政府接下来几年的执政思路。

问题诊断

以万斯为代表的特朗普政府高官认为，美国目前存在的一系列问题，主要是冷战结束以来的全球化战略造成的，这种战略主要建立在两个错误的假设基础之上。比如，发达国家将占据更高价值的产业链位置，而发展中国家则承担起低附加值的简单产品制造。这一结构应相对固定和稳定，但目前发展中国家不断攀爬价值链且在高端价值链也不断突破，导致美国产业能力受到挤压。

此外，全球化的一大动力是比较优势的集成利用。制造业对成本极为敏感，人力成本低自然会吸引制造业，而发展中国家的劳动力尤其丰富、成本极为低廉，廉价劳动力的高强度使用，成为资源配置的核心动因之一。万斯认为，廉价劳动力并不是成本的关键，但全球化战略满足了资本高速流动的偏好，对美国造成了三大问题。

首先是美国的实业基础迅速流失、大量就业岗位消失。美国供应链、产业链全球构建却使产业和就业机会转移到了海外，尤其是转到产业链最为齐全、劳动力资源最为丰富、市场最为广阔、资源最为集中的东亚地区。

伴随东亚地区的崛起，美国本土制造业生产能力急剧萎缩，产业结构迅速金融化和非实体化。相关数据显示，制造业占美国GDP比重从1950年代的28%降至2023年的约10%，就业人数从1979年峰值的1960万降至2023年的约1300万，关键领域（如医药、芯片）形成对外依赖。美国尖端工业转移到大都市地区，广大的中小城市以及大量的内陆居民就业机会明显减少，形成了美国地区分裂、阶层分裂乃至价值观分裂。

其次是美国社会不平等加剧。美国的全球化战略本质是自由市场的经济学，认为市场自发驱动的经济增长具有涓滴效应，即收益最终在全社会得到广泛分享。然而，冷战结束以来的经验表明，全球化导致的产业外迁，不仅未能惠及劳工阶层，更是让中产阶级失去阵地。结果是美国社会富者愈富、穷者愈穷，劳工阶层有沦为赤贫的境遇。

第三大问题是国际体系主导权受到动摇。全球化假定，经济一体化将使各国更加负责任和开放，全球秩序将更加和平与合作，各国被纳入基于规则的秩序将激励它们遵守规则。然而“万斯们”却认定当年的全球化战略和“华盛顿共识”政策，让“全球南方”国家获得巨大利益。所以，美国在高端和低端都受到挤压，自身竞争力乃至国际体系主导权受到极大挑战。

四方面发力

美国领导层都看到了全球化给美国带来的战略收益，如资本利润的快速增长，但也看到造成的螺旋式上升的经济社会困境。无论特朗普政府还是拜登政府，都是既想保持并扩大战略收益（即国际体系的主导权），又想从根源上解决美国内部诸多问题。

万斯在讲话中称，廉价劳动力并不是生产和投资的关键，但要吸引投资就必须降低综合生产成本，资源、能源而非劳动力才是关键。

拜登政府的思路是以“新华盛顿共识”的思路，“反市场”而行之，学习借鉴中国的“产业政策”和“国家引领”。而特朗普政府的做法则简单粗暴，对内千方百计降低经济运行成本，对外则拒绝承担任何责任。从目前的情况来看，特朗普政府的具体政策主要在以下四个方面发力。

首先是以关税形式诱导产业投资。特朗普政府认为，美国经济陷入了不断加强的“闭环”，即制造业外流导致社会中下层人群收入减少，由此引发沃尔玛等企业采取低价策略，而为了保持低价又持续寻找成本更低的供应商，结果是强化制造业持续外流。特朗普政府挥舞关税大棒，意在打破这一循环。

特朗普政府加征关税，一方面试图把“问题”引向出口国，迫使它们重新思考自己向美国的出口导向政策；另一方面试图配合国内降税吸引国际资本快速流入美国制造业，增加美国就业。特朗普想传递的信息是，关税根本没有磋商谈判的余地，这是其经济政策的核心内容。

其次是鼓励科技创新。万斯演讲明确指出，美国曾经以为其他国家会在价值链上永远落后于美国，但事实证明，这些国家做好低端价值链后，在高端领域就能迎头赶上。他认为，要确保美国的领先地位，只有靠科技创新，而关键是如何创新。

不同于拜登政府的“小院高墙”和政策扶持，特朗普政府在科技政策上总的方式是去监管、以更自由市场的方式进行。特朗普在竞选时就曾表示，复杂的监管体系和限制性条款，拖慢了科技产业政策落地进度，必须做出重大改变。他废除拜登政府时期的人工智能行政令，就是标志性事件。

宣誓就职后第四天（1月23日），特朗普就宣布组建“科学技术顾问委员会”，以整合来自学术界、产业界和政府的顶尖专家资源，以强化美国在人工智能、量子信息科学、生物医药、先进制造等关键技术领域的国际竞争力。特朗普尽管主张严格的移民限制，但为了促进创新却愿意增加对技术人才的定向移民配额。

特朗普还试图确保生产要素尤其是能源和矿藏的低成本，以获得竞争力优势。万斯在讲话中称，廉价劳动力并不是生产和投资的关键，但要吸引投资就必须降低综合生产成本，资源、能源而非劳动力才是关键。

这一点，特朗普正从内外两个方向采取行动。对内，特朗普在3月20日签署了一项行政令，援引美国《国防工业生产法》扩大美国国内矿产产量。关键矿产包括铀、铜、钾、金，以及新设的国家能源主导委员会指定的其他元素、化合物或材料。此外，特朗普还取消了数百项环境禁令以推动化石燃料的开采和使用。

对外，特朗普把“美国优先”利用到资源外交中。谋求对格陵兰岛的控制权就是出于这种考虑。格陵兰岛稀土和其他资源都很丰富，这是它被特朗普盯上的关键原因。与乌克兰签署“矿产协议”也是同样的逻辑。特朗普通过军事胁迫的方式迫使乌克兰签署矿产协议，这无疑是一场“毫无成本”的巧取豪夺。

最后一点是以“退群”“减负”降低经济运行的宏观成本。特朗普的国际秩序观显著不同于建制派，认为世界多极化是“应有之义”，但这种多极化应从纯粹实力角度出发分配权力，而实力第一的美国理所应当享受与权力相匹配的收益。特朗普着眼的是减少美国责任，扩大按照实力分配的收益。

特朗普就职不久就宣布，美国退出世界卫生组织、联合国教科文组织、巴黎气候协议，同时还宣布裁撤国际开发署、暂停对世界贸易组织缴纳会费。特朗普不仅在价值观层面怀疑气候变化，还在治理层面退出多边主义，涉及能源的产业层面“负向激励”。这些措施都有个共同特征，那就是千方百计降低美国对外的成本付出，以减少美国债务辅助内部减税，助推产业回流。

政策大转向

行事风格咄咄逼人的特朗普，对于任何关系可能都不会有“建护栏”的考虑，至少不会摆在政策思路的重要位置。

特朗普政府和拜登政府针对美国的问题有着相对一致的认识，即产业空心化、就业岗位大规模流失，以及社会结构不平等持续深化，底层群众的不满日益加剧等。然而，这两者在原因寻找和解决方案上有着不同的路径。

拜登政府认为，不是全球化本身造成了这些问题，而是“华盛顿共识”将自由贸易和自由市场置于国家安全、气候变化和中产阶级的经济安全之上，破坏了健康民主国家的社会经济基础。拜登的应对策略是产业政策，与盟友联合构建强大、有韧性、先进和互惠的供应链体系，并以“小院高墙”来保护美国的前沿技术优势。

特朗普政府则不注重盟友，甚至将盟友看成是美国的包袱，试图依靠美国统一大市场“虹吸”国际资本回流，以去监管、减税的方式实现制造业落地和科技创新。相较于前任，特朗普政府的政策措施对世界秩序的影响更为粗鲁和直接，更随意地以胁迫方式取得短期直接效果，这无疑将极大扰乱全球产业链、供应链。

未来，赤裸裸的现实主义，将成为特朗普政策的基础逻辑。他不仅不在乎意识形态，也不在乎国际道义原则和道德，在国家关系上信奉丛林法则。依特朗普的逻辑，国际体系是一种由少数大国发挥主导作用的安排，小国必须服从大国，而少数的大国则可以交易或协调。特朗普要求乌克兰出让资源、对俄罗斯妥协，就是典型例证。

但同时也应意识到，即便是“大国协调”，特朗普政策“内置”的风险也更高。拜登政府时期，对于竞争性强的中美关系，至少在意愿上还有“管理中美关系”“建护栏”的意识。行事风格咄咄逼人的特朗普，对于任何关系可能都不会有“建护栏”的考虑，至少不会摆在政策思路的重要位置。由此可能造成的冲击，无疑将会波及世界更大面积区域。

与此同时，特朗普政策也在“自造”风险。特朗普政府“强化自身命运”的努力，是在牺牲包括盟国在内的其他国家的利益，牺牲国际规则和国际道义，这将严重削弱美国的国家信誉。更重要的是，特朗普政府目前的诸多政策措施违反经济运行规律，其自身诸多政策目标的矛盾具有不可调和性。这意味着随着特朗普政策的推行，美国内部的“风暴”也在酝酿中。