个税修法:没有绝对的公平
作者：李翊（文 / 李翊）
( 个人所得税已成为中国财政收入的一项重要来源 )
7月26日，国务院常务会议讨论并原则通过了《中华人民共和国个人所得税法修正案（草案）》，并决定，草案经进一步修改后，由国务院提请全国人大常委会审议。据透露，将要出台的全国个人所得税新扣除标准考虑定在1200元左右，在国家酝酿出台的统一的个人所得税费用扣除标准的基础上，各省市根据实际情况允许上浮的上限是20%。与此同时，个人所得税现行的分类税制也将被综合与分类相结合的个人所得税制度取代。
有人认为，此次个税改革，是调节贫富差异，体现公平原则必要的立法对策，也有人认为，这种政策组合的变化，只是政策设计者的一种“平衡术”。为此，本刊记者专访了财政部科研所税收政策研究室主任孙钢研究员、财政部财科所综合政策研究室刘军民博士。
三联生活周刊:草案是在什么背景下出台的？
孙钢:我国于1980年开始开征个人所得税，最初缴纳个人所得税的主要是在华工作并取得较高收入的外籍人员和港澳台人士。1994年对个人所得税进行了重大改革，现行个人所得税的纳税人主要包括居民纳税人和非居民纳税人。非居民纳税人是指在中国境内无住所又不居住，或者无住所而在中国境内居住不满1年的个人。居民纳税人就其来源于中国境内外的全部所得纳税，非居民纳税人仅就来源于中国境内的所得纳税。
刘军民:现行个人所得税起征点是800元，这一标准是在上世纪80年代初低工资、广就业、大福利的背景下制定的。25年来，中国的经济体制、分配方式和物价水平等都今非昔比，住房，教育，医疗货币化后，上世纪90年代800元的含金量与现在完全不一样。国家统计局的调查数据显示，1992年，月收入在800元以下的就业者占就业者总人数的比例为99%;2002年，月收入者在800元以下降至47.2%，个人所得税起征点却未做调整。部分地区虽提高个税的扣除额，但国家统计局的数据表明，2004年的居民消费品价格是1980年的4.35倍，提高扣除额后还是有很大差距。
孙钢:近年来，每逢全国及各地的“两会”召开，个人所得税总是成为代表委员们议论的焦点之一，个税改革成为与百姓利益最直接相关的议题之一。2003年12月，全国十届人大常委会将修订《个人所得税法》列入5年立法规划，事情开始出现转机。2005年3月9日，国家税务总局局长谢旭人在十届全国人大三次会议的记者招待会上表示，适当调整个人所得税扣除标准是必要的。也就是在此时，调整个人所得税扣除标准初步方案已经提出。
三联生活周刊:据悉，中国去年个人所得税收入将近1800亿元，按照现行的起征标准，65%的个人所得税收入来源于工薪阶层，而真正高收入群体的纳税并不是很多，由此在纳税人心中也产生了“劫贫济富”的不公平感。怎么看待这个问题？
刘军民:这一现象的产生与中国现行的个税政策管理体制有关。现在的个人所得税都是单位代扣代缴，这一制度能直接管住的就是普通工薪阶层，而对于那些高收入的中上管理者而言，很难有效监管。尤其是私营企业，要分清哪些是个人所得，哪些是企业收入本身就是一件难事，所以，避税就变得极为容易。
孙钢:从另一个角度看，公平是相对的。其实在国外，纳税的主体恰好就是工薪阶层。既然人们的收入以工薪为主，必然会成为主要的征收对象。另外，工薪族未必就是收入低的代名词，从现有统计数据看，工薪阶层里，高薪者要比低薪者多。
提高纳税的起征点，受到了包括北京、上海、广东以及沿海地区在内的经济较发达地区的欢迎。但同时，西部等欠发达地区并不赞同这种改法，理由是，这些地区的财政收入本来就少，提高了个税起征点，税收势必减少。事实上，在人大代表会议上，提高起征点呼声最高的是来自东部沿海地区的代表。
三联生活周刊:现行的分类税制存在什么问题？与绝大多数工薪阶层为税收负担将有所减少而欣喜不同，许多高收入者对能否降低最高边际税率更为关注，为什么？
孙钢:现行的分类税制最大的问题是不公平。20多年前大部分人通过劳动所得，但现在个人所得的渠道是多元化的。因此，1980年制定的“门槛”是根据当时的单一收入来源，其切入点显然已经不合理了。
在现行税制下，个人在同一时间取得不同项目的劳务报酬可分别扣除费用。比如，甲有工薪所得、劳务报酬、稿费收入等3项所得，而每项所得又恰好都是卡在费用扣除额800元上，那么虽然甲的月收入达到2400元，但是却不用缴纳一分钱的个人所得税。然而，与甲月收入相同但是月收入全部来自工薪所得的人，却要按规定缴纳个人所得税135元，两人的税负明显不公。
刘军民:我国现行的税制将收入分成11类，按不同税率征税，也使同样数额的收入因其来源不同而税收不同。也就是赚同样多的钱，交不一样的税，在某些特定情况下，甚至劳动所得交的税要高于非劳动所得。如工薪收入的最高边际税率为45%，即月收入费用扣除后的余额超过10万元，就要按45%的税率缴纳个人所得税。过高的边际税率，不利于吸引高科技人才和高级管理人才，也不利于纳税人自觉纳税。
与之相比，财产租赁收入的税率为20%;当工薪收入大于27000元时，其税负高于像歌星演唱的劳务报酬、出租房屋的财产租赁及稿酬等的税率。特别是假如有一个人月工资达到了117000元，他的税负将比一个通过出租房屋获得同样收入的人翻一番，也就是说，勤劳所得的高收入者与非勤劳所得的高收入者的税率出现倒挂，这种现象在世界各国是少见的。
三联生活周刊:为什么被寄予厚望的“综合税制”没有一步到位？
孙钢:将个人所有收入，不分来源按年份以同一税率征税，可有效地避免分类税制带来的不公平。这也就是我们常说的综合征收。这是美国、西欧常用的征收方法。
但是，进行综合征收的一个主要问题在于，我国现存的分配渠道过于分散，缺乏完备的财产申报和会计审查制度、没有人知道纳税人到底挣了多少钱。在现行的技术条件和配套设施情况下采取综合征收的方式，个税征收成本无疑会大大提高。此外，业内人士认为，如果是综合征收，一定是累进税率，而不能是单一税率，但是累进的级次是可以研究的。我国现行的累进税率级次共有9级，结果计算非常复杂，管理成本过高。还有一个问题就是渐进税率定多高？这也有待于继续研究。
将要实行的综合与分类相结合的税制，则要将个人的部分经常性收入项目合并综合征收个人所得税，不区分收入来源的不同;而个人其他临时性、偶然性收入则可以分项单独征收，避免了由于重复扣除费用带来的税负不公。
比如一个人每个月收入2000元，其中1000元为工资，500元为劳务收入，500元为财务转让所得，以前按分类税制要分开算。按照分类与综合相结合的原则，工资与劳务收入综合起来扣除1200的起征点，再按一定的税率结算，另外500元按别的税率结算。
三联生活周刊:以北京为例，现行的个税起征点已经是1200元，那根据修正案，调整后的起征点如何确定呢？
孙钢:实际上这里有一个误解。在修正案出台前有一段时间，虽然没有明文规定，但很多地方根据当地经济水平打了个擦边球，做了一定的浮动。北京的这个1200元实际上由两部分组成，一个是法定的800元起征点，另一个是400元的物价补贴。个人所得税从2003年开始由中央和地方按六四的比例分享，而在过去，个人所得税属于地方税，地方觉得各地经济发展不一，一刀切不公平，有权根据当地的物价进行调节。但前提必须是遵守国家相关的法律法规。
至于北京在修正案出台后最终如何确定个税起征点，目前还没有明确的答案。
三联生活周刊:除了修正案所涉及到的修改条例，目前个人所得税改革还面临着怎样的问题？
孙钢:由于目前的税收结构是在计划经济下形成的，因此在市场经济体制下必然存在一些不合理性，需要完善的空间还比较大。比如说，税前扣除标准的确定。现行的扣除标准并没有考虑到每个人的具体负担，例如工资同样是3000元，如果一人已婚且有子女，一人未婚，实际支出肯定不一样。但现在执行的都是同样的扣除标准。另外，养一个孩子在大城市和小城市的花费肯定是不同的，那是不是意味着在不同的城市，税前的扣除额应该不同呢？但这又可能带来小城市居民的愤然，本来生活在大城市中的人收入就高，难道他们还要再享受税收优惠吗？要想彻底对个税进行改革，还需要配套措施的支持，面对如何监控个人总收入，如何核实个人实际负担这类具体问题，个人所得税改革还将有一段艰难的历程。■
个人所得税法的两次修正
从1980年个人所得税法出台到1999年的19年间，个人所得税法曾有过“一大一小”两次修正，但800元“起征点”都岿然未动，与两次修正失之交臂。
第一次修改是在1993年，当时中国税制正进行全面性、整体性、结构性和规范性的改革，个人所得税改革也不例外，其中绝大多数条款都做了调整和改动。第二次修改是在1999年8月，只是删去有关“免纳个人所得税中的储蓄存款利息”的内容，代之以“对储蓄存款利息所得征收个人所得税的开征时间和征收办法由国务院规定。”
显然，第二次修正，是为开征利息税提供法律依据。1999年11月1日，恢复征收利息税。在当时通货紧缩的宏观经济背景下，此举的用意在于利用利率这一杠杆，把老百姓的储蓄从银行赶向市场，以此“拉动内需”。
从1980年到1999年的19年间，中国经济发生了巨大的变化，但两次对个人所得税法的修正，只是将“工资、薪金所得，按每月收入减除费用800元，就超过800元的部分纳税”这一条款，改为“工资、薪金所得，以每月收入额减除费用800元后的余额，为应纳税所得额”。表述虽然更加规范，但800元的扣除标准未做任何变动。■