城市到底在“更新”什么？

如果说城市是一台长期运转的“超级机器”，那它难免也要面对各种故障和零件老化。针对规划用地变化、建筑物日久失修、生活居住环境亟需改善等需求，政府和城市治理机构在为城市寻找一系列解决方案。这些领域里的各种尝试，人们通常称之为“城市更新”（Urban Renewal）。

城市在更新什么？

“城市更新”这个词最早出现在1949年美国的《住宅法》中，指拆除老城区危房和贫民窟，然后在这块地上建造现代化的高层住宅、商业街区和交通基础设施。

全球各地城市更新主要开始于“二战”之后—从重建被战争摧毁的城市开始。为了应对城市扩张，英国在1946年就出台了《新城法》，成立能够强制征地的国企开发公司，以支持全国76个城市的更新需求。之后的30年里，英国多了32座新城，平均每座城市人口超过5万。政府为此不断修改法律，提高开发项目的最高借贷限额，为新生的城市修改行政体系。这一时期，不止是英国，各个发达国家的政策制定者、建筑师、意见领袖们都富有激情地讨论“什么是理想生活”，拆除他们认为过时的老建筑，兴建大型集合住宅和地标建筑。

1958年，荷兰海牙举办了第一次城市更新研讨会，旨在向美国城市规划师介绍欧洲的战后重建工作。美国的专业人士当时急于借鉴欧洲经验，试图像欧洲人一样，在市中心划出人行步道，而不是为汽车规划道路，为区域和建筑规定更精细的多种用途。

参会者还进一步探讨了城市更新的意义和定义：小到城市居民对自有房屋的修理改造，大到城市基础设施的更新换代，“有关城市改善的建设活动”都可以被看作城市更新。

但根据1965年美国城市规划组织的一份研究报告，当时的城市更新也有局限。1949年至1964年间，美国联邦政府事关城市更新的所有支出中，只有2%用于重新安置当地居民，过半被征收的土地因为资金不足、无人开发中荒置，另一半则被政府低价出售给了私人开发商，在规划上也是种族隔离的作派。

“许多清理区（波士顿西区就是一个例子）之所以被选中，并不是因为那里有最糟糕的贫民窟，而是因为它们是建造豪华住宅的最佳地点—无论城市更新计划是否存在，这些住宅都会被建造。”美国经济学家、政府顾问马丁·安德森（Martin Anderson）在其著作《联邦推土机》中辛辣地批评。

这个观点可能有些过火，但另一位规划学家切斯特·哈特曼（Chester Hartman）刚好研究过波士顿西区的意大利人聚居区—这个地方被城市更新管理局判定为贫民窟，结果表明，项目结束后，71%的白人居民搬到了当地“更优质的住宅”里，但需要支付的租金涨了70%。

1970年代，全球城市更新策略又迎来变化。1970年，美国联邦政府通过了《住房和城市发展法》，更加强调保护社区，提高居民参与度。各国政府整改城市中心的居民区和工业区使得人口外流，居民失去工作机会，老城区空置，于是，再次开发市中心、振兴产业成了政府的新目标。

1980年，英国政府通过《地方政府、规划和土地法》，社会资本自此登上城市更新的舞台。该法案规定，地方政府必须就工程合同公开招标，并建立开发公司，政府和私营企业共同持股。他们的任务说白了只有一项：吸引人们回到城市。

美国学者、城市规划师尤金妮·L·伯奇（Eugenie L. Birch）在2007年的著作《土地政策及其后果》中指出：21世纪，人们对城市的态度发生了重大变化。经过政府和开发公司多年运作，城市重新成为人才和资源的代名词；市中心不再是贫困和犯罪的温床，人们反而盛赞这些地方拥有历史文化遗产和强大的社区。

在中国，从1970年代开始，北京、上海、广州、南京、合肥、苏州、常州等城市，都开展了大规模的旧城改造。“拆迁”这个词，也是伴随一代人的城市时代记忆。

如今，广义上的城市更新涉及城市重建、旧城改造、城市再开发、城市复兴等范畴。它面对的挑战越来越复杂，城市更新的手段也不再局限于建筑物拆改，而是转向采取更多维度的方法。

近200年来，城市更新的背后大多有政府的身影，它们从公共利益出发，主导或发起不同的项目。但传统政府背景的城市更新机构正变得更有综合性。

中国香港的市区重建局就是一个综合了各种城市更新职能的法定机构。它的前身为1988年成立的香港土地发展公司，2001年香港特别行政区政府立法，市区重建局由此诞生。市区重建局可以与业主谈判，以合理市场价收购其房产，作为法定机构，也有在限制条件下直接征用土地以加快香港市区重建进度的权力。除此之外，市区重建局还要修缮老房子，改善市区环境，推进居民的安置及补偿、重建规划及文物保护等事务。

同一时期，在日本也诞生了类似的组织，名叫“都市再生机构”（以下简称“UR”）。UR是独立行政法人，归日本国土交通省直辖，自负盈亏。UR的前身是“日本住宅公团”，曾负责开发“团地住宅”—类似于中国的公房。2004年它更名为“都市再生机构”，职能也不再是拼命建公寓楼，而是管理名下住宅租赁，并参与各大城市更新项目。由于兼具政府背景和公司两种属性，在复杂的城市更新项目中UR负责统筹各个利益相关方。

现在，更多利益主体期望直接参与街区事务。几乎所有城市更新的决策过程，都涉及到公开听证会、咨询会以及街区活动。“街区也认识到，让私营部门参与街区振兴工作很关键。（在城市更新中）街区发展委员会处于战略地位，这个组织可以争取到当地居民的支持，从而让项目赢得公众的广泛认可。”伯奇写道。

在城市更新这个领域，一个组织或机构可能早已无法推动一个利益关联广泛的综合项目，每个国家、每座城市都面临不同的问题，政府、企业和居民力量等多方之间总是在不断角力。

城市更新，不止是政府的事

城市更新并非政府一方的工作与责任。这类项目常常面临建设时间长、启动资金高的困境，为缓解财政压力，政府会尝试引入市场领域的合作方，另一方面这也是为了将建设规划工作交给更专业的人来做。全球主流的城市更新模式是PPP（Public Private Partnership），即政府与企业等社会资本合作。

PPP最初出现在基础设施建设中，许多早期的铁路系统就是私人公司与政府合作建造的。现代PPP则发源于英国。在1992年，英国政府提出了PPP最具代表性的方法—PFI（Private Finance Initiative），即“私人融资活动”。它指的是利用私人资金和专业知识，在公共设施等的设计、建设、维护管理和运营中，由私营部门主导提供公共服务。此类项目中，政府不再负责公共设施的建筑工程，而是通过长期合同，将建设和运营任务外包给私营部门。

英国伦敦国王十字街区（King’s Cross）城市更新是典型的PPP项目。国家和地方政府、铁路公司、房产开发商合作推动了该地区的城市更新。

国王十字地区曾经是伦敦物资交换的门户，自维多利亚时代开始，它就是英国的重要的工业运输中心。但铁路运输的衰退让这里变得萧条。国王十字车站也位于这个区域，它和圣潘克拉斯站（St. Pancras Station）连接了这里与英国中北部几个重要工业城市。

1996年，国王十字街区迎来了转机。英国政府决定将铁道线“High Speed 1”（HS1）的终点站从伦敦的滑铁卢车站改为圣潘克拉斯车站，使其与英国国内铁路网络“无缝连接”，英国政府也希望此举成为国王十字地区更新的起爆剂。HS1上运行的“欧洲之星”列车，将穿越英法海底隧道，进一步连接伦敦和欧陆地区。

当时，英国政府持有国王十字车站和圣潘克拉斯车站及周边部分地区的土地产权，另一家公司Exel（后被敦豪公司收购）也拥有国王十字区域内大量土地，其他地权由一些小业主分散持有。

中标HS1建设工程的是伦敦和欧陆铁路公司（LCR）。当时LCR是一家私营财团，2009年时它因经营不善被英国政府收购。英国政府向LCR注资数十亿英镑，LCR还获得了HS1沿线地块的开发权以及国王十字街区周边物业的开发权，而LCR需要将街区更新项目的一半净利润返还给政府。随着HS1建设的推进，LCR慢慢从单纯的铁路建设公司转变成了物业开发和资产管理机构。

2001年，LCR委托房产开发商Argent负责区域的整体开发，这两家公司在2008年联合Exel公司共同成立了国王十字中心有限公司（KCCLP）。到2014年时，KCCLP这家公司成了国王十字地区土地的单一所有人，这意味着基础设施建设变得更便利，供热、供电公司不再需要疏通复杂的产权关系。同时，该区域的城市更新有了更多的资金来源，比如KCCLP接受了澳大利亚最大的养老金基金之一AustralianSuper的投资。

KCCLP承担了与各级政府、组织沟通的职责。除了需要从政府拿到开发许可，他们还要与负责遗产保护的组织沟通区域内历史建筑的改造问题，与居民组织沟通以获取当地人的信任。之后，通过“以点带面”策略，KCCLP于2002年吸引了中央圣马丁艺术与设计学院在国王十字地区开设新校区。它所带来的人才又吸引了不少大公司入驻，Google和路易威登就把英国总部搬到了这个区域。

PPP模式让国王十字地区重新焕发了生机。通过政府和开发商的协调，区域内各类主体的利益得到兼顾。在二十多年的城市更新过程中，国王十字街区引入了近2000套新住宅、近10万平方米的零售空间和50万平方米的办公空间。从2010年到2022年，国王十字街区的办公室的平均租金提升了约一倍。

综合问题的开发样板—TOD

交通是城市更新的一大驱动力。“二战”后，随着私家车普及和高速公路网扩展，特别是在美国，不少城市逐渐向郊区扩张，中心呈现衰败趋势。城市的无序蔓延让基础设施服务变得低效，同时浪费了土地资源，也让城市居民更加依赖驾车出 行。