城市里，桥面下，更新中……

在坐拥黄浦江和苏州河的上海，桥是城市空间的一部分。黄浦江上有13座跨江大桥，苏州河上也有包括慢行桥在内的30座跨河桥，此外，上海中心城区还有数百公里的高架桥。

数量众多的桥孕育了上海规模庞大的桥下空间。近几年，原本作为城市灰色空间的桥下空间正变得丰富多彩，出现了运动场、市民驿站、休闲场地等，甚至还涌现出以糖果元素和缤纷色彩为主题的“糖苏河”、将工业管道和孟菲斯风格结合的“苏河超级管”等网红地标。

桥下空间的改造是上海城市更新的重要组成部分。2015年上海市政府发布《上海市城市更新实施办法》，首次以官方文件的形式规定了城市更新的定义、重点、工作原则和要求等，提出建立城市更新工作领导小组，并由市规划国土资源主管部门负责协调全市城市更新的管理和实施。

尽管有了官方文件，但在早期，面对“城市更新”这样的新概念，上海各区和各政府部门对于如何落地实施还没有明确的思路，大多仍处于观望状态。在上海市规划和自然资源局（原上海市规划和国土资源管理局，2018年机构改革后调整，以下简称“上海规资局”）的牵头和研判下，小微空间成为上海城市更新探索的起点和突破口。

上海2023年至2025年城市更新重点

上海市城市规划设计研究院城市更新和公共空间促进中心（以下简称“促进中心”）高级工程师陈敏对《第一财经》杂志表示，一些较大地块的更新涉及规划调整、多利益主体协调等各种复杂流程，更新实施的周期较长。于是，上海规资局提出先选择一些可操作性强的小微空间，通过设计的力量改善其功能，以试点项目的形式探索城市更新。

在这一思路的指导下，上海规资局推出了“城市公共空间艺术季”和“行走上海—城市微更新计划”（以下简称“微更新计划”）两大品牌项目，由上海市城市规划设计研究院承办，工作团队在全市范围内选择试点项目，面向社会公开征集设计方案，最后评选出具有操作性的方案推进实施建设。

2018年和2019年，微更新计划的试点重点从社区空间转向城市灰色空间，聚焦桥下。两届微更新计划共选择了6组桥下空间试点项目，涵盖高架道路桥下空间、跨河桥引桥的桥孔空间，以及轨道交通高架桥下空间等不同类型，最终有涉及3个桥下空间的两组试点项目完成更新改造—凯旋路桥和古北路桥的桥下被改造成了色彩缤纷的运动休闲空间“糖苏河”，长宁区延安路高架的新虹桥中心花园段的桥下空间与邻近的公园场地整体设计，嵌入了运动场和服务驿站。

在试点项目的成功示范下，各区政府开始关注到桥下空间，与此同时，随着包含黄浦江和苏州河在内的“一江一河”沿岸公共空间的建设和贯通，跨江跨河桥引桥的桥孔空间的品质和功能提升也被提上日程。2021年，上海市城市管理精细化工作推进领导小组办公室（以下简称“上海市精细化办”）等部门联合印发《关于桥下空间品质提升工作的指导意见》，提出要对外环以内桥下空间，含苏州河桥梁、申字形高架、沪闵高架、逸仙高架、中环高架、越江大桥及轨交等重点区域，通过空间释放、景观提升、新业态注入等手段，形成可复制、可推广的经验，并作为精细化管理常态工作在全市范围铺开。

与其他类型的城市公共空间不同的是，桥下空间的产权和管理权属复杂，通常牵涉市政、交通、绿化等多个管理部门，想把桥下空间做出花样，需要相关部门和官员有协调的能力和突破的勇气。

以轨道交通高架桥的桥下空间为例，据陈敏介绍，这类桥的投影空间（指城市道路附属桥梁下方垂直投影范围内的可使用空间）产权属于轨道交通公司，但日常管理属于街道，有些线路和站点还可能是两个街道的交界处，“谁都可以管，也可能谁都不管”。微更新计划的试点项目选出优胜方案后，一些项目却难以找到“落脚点”，没有愿意承担责任的部门去推进实施。即使由区政府来协调，也可能因为用地权属的复杂性、利益相关方的积极性而难以推进。

长宁区在上海几大中心城区中面积较小，区域内可开发的土地资源有限，因此对城市更新项目的探索相较于上海其他城区更加积极。自2017年开始，长宁区已连续实施了3轮城市更新，截至2024年2月，这3轮更新计划共实施了169个项目，完成了愚园路历史风貌区、上生新所等代表项目。

针对桥下空间的更新改造也是如此。据陈敏介绍，2018年的微更新计划就是由促进中心与长宁区规划和自然资源局（以下简称“长宁规资局”）合作，挑选的3组试点项目均位于长宁区，最终根据优选方案顺利实施的两组试点项目也均属长宁区。2019年，长宁区又将中环北新泾区域的综合更新纳入了城市更新行动规划，其中便涉及苏州河沿线、中环立交桥的桥下空间的更新。

城市桥下空间的不同类型与常见问题

中环桥下空间部分土地产权属于上海市，部分属于长宁区，其中有市政用地，也有公共绿化用地，地下还有电力、燃气、通信等复杂的管线，涉及不同的管理部门。长宁区最终决定由区规资局牵头，通过公开招标做出规划设计方案，再将区建设和管理委员会（以下简称“长宁区建管委”）作为改造这一空间期间负责“总平衡”的协调单位。

还有些桥下空间的土地产权也不属于政府。比如长宁区延安西路高架的新虹桥中心花园段，其桥下空间产权属于上海虹桥经济技术开发区联合发展有限公司。在这种情况下，如果想要改造相应空间，还需要联合业主单位共同推进。陈敏透露，该项目最终由上海市精细化办、长宁区政府、区规资局等不同层级的部门与业主方共同撬动才得以实施。

除了协调权属，改造桥下空间还需要突破现有规定对空间功能，尤其是对商业经营的限制。

严格意义上说，交管部门对桥下空间的功能使用有明确限制。上海市交通委员会2015年发布的《关于进一步加强本市桥梁桥下空间管理工作的实施意见》第一条就指出桥孔空间“只能用于符合规定的公共设施”，包括临时用于设置绿化、设置道班房（养护基地）或停放车辆。不过，在早期的试点过程中，上海市和各区相关部门都对桥下空间不同功能的探索和尝试给予了支持。

中环桥下空间毗邻苏州河，事实上由北翟路、中环路等多个立交路网纵横交错围合而成，可利用的空间面积较大，高架桥的高度也比苏州河上的跨河桥更高。长宁区下属北新泾街道结合对周边居民需求的调研结果，上报区政府之后最终决定将中环桥下空间改造为休闲体育空间。

相比之下，苏州河跨河桥的桥孔空间一般层高较低、面积较小，不适合作为休闲体育空间。但从另一个角度而言，这类桥下空间的尺度更加亲人。陈敏表示，不同于作为交通干线的高架桥，苏州河跨河桥下的道路与周边道路通常呈“丁”字交错，周边机动车流量相对较小，人们到达这里受到的交通干扰更小。与此同时，这类桥周边有较多居民居住区，桥下空间可以近距离服务居民，天然适合被改造为居民的休闲歇脚点。

2020年，随着苏州河两岸公共空间的贯通，市民驿站的建设被提上日程，普陀区在苏州河沿线选择了3个点位作为市民驿站试点，其中一个就是武宁路桥的桥下空间。

武宁路桥桥下空间改造项目的建筑设计师、致正建筑工作室建筑师张斌向《第一财经》杂志介绍，市民驿站通常包括休息空间、公共卫生间，以及自动售卖机、储物柜等2 4小时服务设施，一般不依托于商业运营。武宁路桥的桥下驿站还在此基础上开出了一家咖啡馆，由驿站项目的木构施工方SKF公司以非盈利模式运营，并得到了区领导支持。

理论上，桥下空间并不允许开展经营性活动。由于相关政策空白且涉及多个管理部门，武宁路桥下咖啡馆一直是在没有门牌号和商业经营许可证的状态下“试运营”，在当时的媒体报道中被称为“先上路再考证”。直到2022年因上海疫情形势严峻，这家咖啡馆停止营业。

长宁区建管委交通管理中心主任奚佳森向《第一财经》杂志介绍，长宁区的中环桥下空间改造由作为土地规划部门的长宁区规资局牵头，规资局以功能规划的名义将中环桥下空间划分为体育、绿化、道班房等不同的功能区，综合考虑了土地权属和土地性质的一体化。与此同时，它要求在桥下空间运营的项目保证公益属性，也在一定程度上纳入了市场经营性活动。

确定了统筹部门和改造方向，接下来的问题是资金。在城市更新过程中，根据不同项目的规模和性质，它们的资金来源亦有所不同。

以长宁区为例，当前的城市更新项目大致可分为新改扩和城维两类。新改扩类的更新项目通常规模较大，可能涉及土地使用性质、容积率等的调整，投入资金也更多，一般需要由发展改革委批准立项并监督实施。当然，这类项目的物业权利人或市场主体也会投入相应的资金。而桥下空间、市政街道、社区周边等小微空间和公共空间的改造属于城市维护类，有显著的民生和公益属性，主要依赖政府财政支持，由区规资局、区建管委等部门来规划和立项实施。

城市更新待完成的项目众多，而财政资金有限，这意味着项目的推进有重点和优先级，也意味着政府需要更加灵活创新和可持续的方式。引入更多元的社会主体共同参与，便是其中一种创新模式。

上述3轮城市更新中，长宁区都积极引入了市场力量共同参与桥下空间改造项目的设计、建造和运营。确定将中环桥下空间改造为体育休闲空间后，长宁规资局通过公开招标的形式引入了上海翡世景观设计咨询有限公司（以下简称“翡世设计”）和上海洛合体育发展有限公司（以下简称“洛合体育”）。其中，翡世设计负责完成共计3.5万平方米桥下空间的整体设计方案，拥有运动场馆品牌洛克公园的洛合体育负责方案中约4800平方米的体育场馆的建设和运营。

这不是长宁区第一次采用政企合作的方式推进城市更新项目的实施。2015年开始规划更新的愚园路历史风貌街区，也是由民营公司创邑实业有限公司与区属国企九华集团合作开发和运营。“城市更新项目中谈到政企合作，区政府领导认为好的融合点一定要有契约。租赁关系就是这样的契约。”奚佳森说。

在中环桥下空间项目中，洛克公园投入了近1000万元的前期建设成本，并与长宁区建管委签订了5年的租赁合同，同时引入第三方土地评估公司评估出合适的租金水平。奚佳森透露，洛克公园第一年的租金为40万元，此后每年递增，期间因疫情暴发给予其半年免租期，算下来平均每年租金为90万元。