矿难前，李毅中何为？

（文 / 王恺）

( 接连不断的矿难，拉开了中国安全生产在管理执行层面争论和动荡的序幕 )

2004年10月到2005年2月，短短百余天内，三个国有重点煤矿——河南大平煤矿、陕西陈家山煤矿、辽宁阜新孙家湾煤矿——相继发生特大安全事故，分别有148人、166人、213人遇难。连续的“矿难”促使了一位省部级官员下台，辽宁省副省长刘国强被停职检查;也催升了一个部级单位的诞生，国家安全生产监督管理局升格为国家安全生产监督总局。

2月28日，在短短的三天准备时间后，原国资委党组书记李毅中告别他曾经想“毕生从事的国企改革工作”，来到国家安全生产监督总局走马上任。“临危受命”，他这样形容自己的新使命。

对于李毅中和国家安全生产监督总局，这样的任命都是突然的:就职会上，李毅中声称“工作任命很突然”。而国家安全生产监督总局的人事处在当天尚未接到李就职的书面通知。

因意外摔伤的原安监总局局长王显政主持了会议，他在医护人员搀扶下站起来向新局长道贺，并向安监总局全体职工鞠躬:“感谢大家多年来对我工作的支持。”

双方的表述戏剧性地显示了中国安全生产监督体系的现状:旧的安监体系已经到了难以维持的地步，而在新的安全监督体系尚未建立起来时，国务院对安全生产的极度重视只能靠提高安监总局的地位，任命新的领导班子来表达。

( 李毅中 )

“这只是权宜之计，有效的安全监管体系要紧接着建立起来，否则这样的任命起不了多大作用。”多年来在煤炭工业调研的国务院发展研究中心产业经济部副研究员钱平凡说。当然，李毅中不仅仅面对着不完备的安全监督体系，更面对着近年来大中煤矿加速生产和矿工安全之间越来越大的矛盾，也面对着煤炭行业整体缺失自律的行为——当然，这些问题都不是靠安监体系自身完备就能够解决的。

不完备的安监体系

( 中国煤矿的安全问题已经成为各方关注的焦点 )

五年几乎跑遍了中国煤矿的研究员钱平凡，习惯于抽烟剪掉过滤嘴，对煤炭安全问题却不愿意再多说:“太阳底下没有新鲜事，安全问题的药方肯定有，问题就在于能不能照做。”他所说的药方就是美国式的安全监督管理体系，一个人员庞大、组织严密的政府监管体系。

“美国的安全监督管理人员全部属于安全监督总局，安监总局是联邦政府最庞大的机构之一。”这体系是垂直管理的，安监人员一直下到各矿山，而且拥有很大的权力，一旦发现问题，可以下令该矿停产。而且，他们的预防重于事后惩罚，“哪里像我们安全监管部门，全是事件发生后在现场去处理。”目前中国的安全监督体系奉行的是多重管理格局，所谓“国家监察、地方监管、企业负责”，李毅中上台并不打算改变这样的格局，在他的首次讲话中强调要加强落实地方政府的监管职责，监督企业也落实各项安全工作。“这样做从表面上看来很合理，但是在现实中，所谓企业落实往往成为空话。拿最简单的来说，哪个企业没有安全员？但这些安全员全部是企业职工，而不是独立的第三方，怎么监督？”钱平凡说。

事实确实如此，在陕西陈家山煤矿矿难中，国有企业的安全监督员职责是非常清晰的，照常规对矿内的瓦斯每天进行监督，但是，安全员却在领导指挥下，“把井下瓦斯探测器的探头用塑料布包起来，或者把探头拆下来，等瓦斯浓度变淡后再装上去”。

北京大学政府管理学院教授黄恒学提出了另一药方，他认为目前安监体系的问题在于中央、地方、企业没有划分清楚相应的责任、权利和义务。“从前中央政府高度统一责权利，出了事情找中央政府;现在改革了，但是责任在谁一点也不清晰。分权却没有分责，责任的主体不严密。”煤矿的安全责任，他认为可以分为几个层次:安全设备不到位是企业的责任;违章开采是地方政府的责任;法规不清晰是中央政府的责任。目前的煤矿安全问题中，权力和责任都缺乏主体，导致没有人能各司其职，每个环节的人都在推卸责任，导致政府只能一级级往上或者往下打板子。辽宁省副省长被停职检查就是例子。

“安全监管员应该是专业技术人员，不应该受当地政府部门和企业领导的管理。而且不应该经常变化职位。”钱平凡说。安全监管人员缺乏专业性屡屡被指责，“你知道安全监督总局在哪里办公？他们就在煤炭部旁边。我们这些安全监督人员太不专业了，当时成立安全生产监督管理总局，就是在煤炭部安全监管司的基础上成立的，然后从什么交通部、海监局抽调了一些相关人员，根本没有受过专业训练。”钱平凡对安监总局的办公人员情况并不看好。

而身为内部人员的煤炭科学研究总院的卢鉴章高级工程师也谈到了相关问题。飞机事故调查里面，飞行事故调查由专业人员组成，调查结果可以防止安全事故再次发生，惩罚不是目的。这在航空灾难中已经形成了共识。但是煤炭安全事故调查就是两回事了，常常是由领导来做个结论了事。“我们要重视对各层次人才的培养，尤其要提高各级煤矿安全监察办事处和地方安全监察员的技术水平，尽快解决技术人员的断层问题。”现在在研究和人员方面，做产品研究因为有利可图，大部分人员转向，而代表着公益性的瓦斯安全、火灾安全研究非常缺乏人才。“不赚钱啊。”卢鉴章摇摇头。

毛病众多的安全监督体系肯定是李毅中必须解决的问题，目前尚无解决方案出台，而李毅中强调的是要继续执行好年初布置的任务，重视安全生产的五个元素:安全文化、安全法规、安全责任、安全科技和安全投入。“这些也许是前奏，真正的震荡肯定还没有开始。”有专家分析。

安监总局负责宣传的部门说，他们正在等待国务院安排下来“三定”方案，所谓三定，指的是安监总局的定位，以及地方安监机构和行业主管部门的职责定位，目前任何计划都要等待国务院的批准。从这点也可以看出，安监部门的职责并没有完全确立。

缺失的行业自律体系

“企业是安全生产的责任主体。”李毅中宣布。依靠企业严密管理保证安全局面是总局目前的策略，但这个策略只在部分企业得以实现。淮南煤矿是中国的国有大型煤矿之一，年产煤3000万吨以上，可是煤矿事故却很少发生，每百万吨才有0.54人出事故，接近国际标准。“他们领导的自律精神很强。”对国内煤矿少有赞许的钱平凡对淮南煤矿却很认同，“淮南煤矿的领导人一直宣称，该企业的价值观就是一切为了职工。把职工安全看得很重要。他们那里的安全投入非常大，瓦斯实验室的工作人员都是聘请博士担任的。”

按照钱平凡的观察，真正中央直属的大型煤矿在安全方面都比较注意:“谁愿意付出那样的代价？像神华、兖州这样的中央直属企业，一旦出事故停产，一天就损失几千万。所以，中央所属的大矿一般还是注意安全投入的。像神华这样的矿，条件特别好，矿道内可以跑汽车，安全投入不成问题。去年今年发生事故的几个矿基本上还是省属企业，没法和这样的大矿比。”

但是，钱平凡也知道，这样几家负责的大煤矿对全国性的煤矿安全监管体系的建立并无用处。“全国这样做的煤矿并不多见。很多企业在利益刺激下，很难把安全生产放在一定地位。像发生矿难事故的几家省属企业，企业责任人不清晰，领导只是地方政府任命的，双方的一致目标就是追求利益。安全生产在利益前面只能让位。淮南矿这样的企业安全毕竟还是靠人治，肯定比不上制度建设。没有相应的法人治理结构，没有相应的责任制度，一旦人调走了，一切都白费。”在淮南煤矿，他就经常和那里的领导人开玩笑，说他一直担心这样的安全记录会“功亏一篑”，因为“人一走，茶就凉”。

人民大学行政管理系教授毛寿龙也特别期待行业自律体系的建立。“毕竟管理是外部的，政府的行政权力很难深入到各个企业，但是自律体系却能靠内部建立。”其实，中国煤炭行业的行业自律体系的“壳是存在的，那些大大小小的协会，各厂矿的工会都是能够起到监督作用的，他们拥有充足的信息，而且比较能根据自身情况推行行业标准，可是他们什么都没有做”。

中国煤炭行业协会在协会职责中，确实有着协助安全生产监督总局监管煤炭安全的责任。“但这不是我们的主要任务。”该协会办公室的一名工作人员介绍。“我们最近一直把工作重点放在组织几个大型的订货会上，因为根据预测，2005年煤炭的价格比去年还要高。我们要做好相关的协调工作。”所以该协会网站的煤炭安全记录上，最近的矿难事故记录全部缺失，最近的是2004年上半年的事故分析。钱平凡很不屑于协会的工作:“各个协会就是退休人员俱乐部。成天想怎么赚钱。”

市场化的解决之道

有舆论认为，矿难的必然性缘于国有煤炭体制改革的严重滞后，仅仅片面批评煤矿企业追求GDP、“漠视生命”是不够的。在多年安全投入欠账、能源紧缺的大背景下，兼顾煤炭生产的效率与安全需要做很多事情;而最根本的出路只有改革，从治本入手的深层次改革。“不改革，国有煤炭企业就改变不了‘苦’、‘穷’、‘险’的状况，出事死人是必然的！”据此，有专家分析，李毅中被选中出任此职位，和他在国资委工作的背景有关。

“这样说可能有其道理。”一位国资委的工作人员解释道。李毅中在国资委着力做的就是推动国企改革。他在一系列国企工作的背景决定了他对于国企有深入的了解，是国企转制的推动者。“他在公开场合一直说，转制带来效益。”这位国资委的工作人员介绍，李在国资委工作期间，一直不遗余力地推行企业的现代会计制度，搞资本核算，要求真实报表，他要求无论是资产优良的公司还是亏损企业都要通过转制来实行国有资产的升值。

“从煤矿角度来说，肯定是转制的好。”钱平凡说。国营煤矿一直是一个极端封闭的体系，基本上没有外部资金和民营资本的进入，尤其是大中型煤矿。多年来，煤炭企业一直在中央政府的价格管制体系之下，而且煤炭市场一直不景气，“你知道吗？在一些国家大煤矿，按照煤矿的老会计制度，安全投入被卡得非常死，想增加一些投入都不行，这也是很多煤矿安全设备严重缺乏的原因。多年的欠账很难补救”。根据2003年底财政部、国家安全生产监督局等部委的一份调查显示:规模以上煤矿的安全欠账达300亿元，国有煤矿中有为数不少的企业难以进行足够的安全投入。每年用于最关键的通风、防瓦斯、防煤尘、防火的投入也只有国家规定的一半左右。

在煤炭这本属竞争性的行业，由于煤炭资源一直没有市场化，导致国有煤矿根本无力改革。有专家解释说:“煤炭资源完全是混乱管理状态。有时候，以极端低廉的价格被卖给有关系的人;有时候，有人出相对合理的价格却因为缺乏关系而无法进入这系统。煤矿企业和铁道一样，现在基本上还是封闭的系统。就算是有些煤矿想与外来资金合作，却因为资源无法作价而终止。”本来，1997年〜2000年，煤炭效益不好，国有煤矿企业的改革本来已经提上议程，但是这几年，资源紧缺导致煤矿企业开始赢利，“一美遮百丑”，改革再也没有人提了。“日子好过了，所以啊，没有人愿意改革了。”钱平凡说。其实，利用这段时间改革是最好不过的，因为资金相对充足，可以按照国际惯例进行“煤电一体化”、“资源市场化”。“要是转制成功，现代企业制度和法人治理结构建立起来，投资人肯定要对自己的投资负责，那样一来，很少有煤炭会冒着被重罚的危险而忽视安全生产问题。”钱平凡这样分析。但是，对于李毅中究竟能在煤炭企业的改革中做什么，他并不看好。“很多决定是由于所在位置决定的，屁股决定脑袋。”李毅中的背景决定了他最多能与一些煤炭企业的领导层进行比较好的沟通，但是他现在的身份使他根本无力对煤炭企业的改革作出决策。

事实上，在目前的管理体制不变革的情况下，几乎没有被访者认可李毅中的个人作用。他们只是在有限程度内承认李的上任可能会带来一定效果。“中国这样的官本位国家，官大一级压死人，总局现在是正部级，至少李毅中到各省检查工作时，可以起到一定作用，对各矿的安全管理有一定压力。”毛寿龙说。他的看法，和黄恒学的观点如此一致，“李的上台，代表着安监总局的权威性加强，但是，这肯定是暂时的权宜之计。”通过加强宏观控制，对地方的监管肯定能够暂时收效，这也是中央政府将安全监督局升格为总局、大量派出工作组到各地视察工作的原因。

行政管理的专家们都认为:这样的行政压力就像止痛药，也许一时会减少事故，但从长远来看，并没有治疗煤炭这个病人的肌体。■ 矿难煤炭能源煤炭行业时政企业责任李毅中