格物致公

（文 / 汪平）

1972年，联合国在斯德哥尔摩召开的有114个国家代表参加的“人类环境会议”提出了与可持续发展概念相近的概念，这预示着人类环境时代的开始。1987年，联合国环境与发展委员会发表《我们共同的未来》的报告，提出了“可持续发展”的概念——“既满足当代人的需求，又不危及后代人满足其需求的发展。”这标志着可持续发展思想的成熟。1992年，联合国在里约热内卢召开的环境与发展大会把可持续发展作为未来共同发展的战略，并通过了《关于环境与发展的里约宣言》和《21世纪议程》，第一次把可持续发展由理论和概念推向行动。全球行动之下，将可持续发展理论行动化的立法，在我国的现状如何呢？

“法不在立，而在必定”

这句由意大利法理学家贝卡利亚在《论犯罪与刑罚》中提出的法律格言，正可以作为我国环境资源立法的警示。根据中国政法大学环境资源法学学者王灿发教授介绍，1979年我国就颁布了《环境保护法》。1982年，《宪法》增加了：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”的条款。而与环境保护相关的资源管理法律，包括《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《噪声污染防治法》、《固体废弃物污染防治法》、《海洋环境保护法》、《野生动物保护法》、《水土保持法》、《水法》、《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《农业法》、《文物保护法》、《标准化法》等等；而各类国家环境标准364项，环境保护的地方法规600多部。

我国的环境资源立法不是没有，而是太多了。“这些单行法律比较单一和分散，不能满足我国可持续发展的需要，因而迫切需要制定一部综合性的自然资源管理的法律，以广泛、全面地对自然资源和自然生态环境进行保护，即《自然资源法》。”王灿发教授说。而这些单行法律之间，或与地方法规间也存在许多冲突。比如《标准化法》的规定，国家制定的强制性标准必须执行，对违反者要处以罚款甚至追究其刑事责任。而《环境保护法》只要求超标排污者缴纳排污费即可，并不认为超标排污是违法行为。我国已制定了各种环境区域的环境噪声标准，但并未列入《环境噪声污染防治法》中。《水污染防治法》将水环境质量标准和污染物排放标准的制定权划给各级政府的环保行政主管部门，这些做法的结果使得大量的相关法规散见于国务院和各级政府的行政法规和部门规章中……“目前我国环境法体系结构的特点就是，法出多门，重规章而不重法。”王灿发说。

而清华大学的环境资源学教授王明远认为，我国目前的环境法体系已经不适应现代市场经济和社会发展的需要。我国于1992年逐步建立起社会主义市场经济体系，而环境与资源立法相当一部分是1992年之前在计划经济体制下制定的，明显带有计划经济下的法律特征。比如目前执行的超标排污收费制度，只是对超过浓度标准排放污染物者征收排污费，这种超标排污收费制度实质上是计划经济体制下的以资源分配、无偿使用力主要特征的产品经济在环境保护领域的具体体现。排污者只要不超过污染物排放标准，就可以无偿使用环境纳污能力资源，这在很大程度上加剧了资源浪费和环境污染。“而且现行法律确立的以行政区划管理为主的管理体制已造成了污染范围的扩大、跨区域及跨流域的污染情况严重而得不到有效遏制，以城市为主的污染正逐渐向农村蔓延。”王明远教授说。

以城市为主的污染正逐渐向农村蔓延

蔓延的不仅是污染

有数据显示，我国目前生态环境恶化问题十分突出：水土流失的危害已经扩大到全国耕地面积的1/3，500多条主要河流和几乎所有的湖泊受污染面积达82%以上；全国城市的居民正呼吸着总悬浮微粒日平均值比国际标准高出10倍以上的污浊空气；而被称为“母亲河”的黄河下游，一年中有200天可以被改称为“母亲沙滩”。1998年夏季长江全流域持续两个月的水灾造成了巨大损失，这也与生态环境遭破坏有很大关系。美国法学家爱德华·S·考文在《美国宪法的“高级法”背景》中写道：“任何法律，只要与自然法颠扑不破的永恒原则相冲突，就是无效的。”环境恶化至此，不能说与我国环境资源法的执行不力无关。而纷繁复杂却无实效的法律，导致的恶果不仅这些。

根据一项对80年代中期情况的调查表明，我国因环境污染每年造成的经济损失达382亿元，部分自然生态环境遭破坏造成的经济损失每年达500亿元，两项合计达882亿元，占同期国民生产总值的15.64%。据联合国环境规划署资料的统计，美国等发达国家因环境污染引起的经济损失占国民生产总值的比例一般为3%～5%。而根据公共资源属性理论，生态环境作为人类的共同财富和公共产品，破坏生态环境必然引发多方后果，比如气候恶化，人文资源的破坏等。比如上世纪五六十年代，我国最大的内陆湖——博斯腾湖的芦苇湿地面积还有70多万亩，现在仅剩下59.33万亩。导致后果是，该地区2000年到2004年，春季共出现沙尘天气过程68次，平均每年13.6次。由于生态环境的不断恶化，长城从丹东虎山到嘉峪关全长7000多公里，多数地段都已被流沙埋于底下，有1/3残破不全，还有1/3早就不复存在。

世界环境资源立法的总体规律是，环境污染公害事故出现引发对环境资源立法的重视。世界范围内，30～60年代发生了马斯河谷事件、多诺拉烟雾事件、伦敦烟雾事件、日本水俣病事件、四日市哮喘事件、米糠油事件、疼痛病事件、美国洛杉矶光化学烟雾事件等“旧八大公害事件”；80年代又发生了意大利塞维索化学污染事故、美国三里岛核电站泄漏事故、墨西哥液化气爆炸事件、印度博帕尔农药泄漏事件、苏联切尔诺贝利核电站泄漏事故、瑞士巴塞尔赞多兹化学公司莱茵河污染事故、全球大气污染和非洲大灾荒等“新八大公害事件”。“中国有幸在没出现重大公害事故前，就迈出了自然资源立法的脚步。但法律的目的是创造一个稳定的、可以理解的行动结构，目前法律执行差已经显露出恶果，等出现了大问题，再修订法律就晚了。”政法大学的王灿发教授说。

我国最大的内陆湖——博斯腾湖的芦苇湿地面积现在仅剩下59.33万亩

解决之道：修法、制税

清华大学的王明远教授一直在呼吁修订统一的《自然资源保护法》。他认为我国制定《自然资源保护法》的条件已经逐步成熟。法律的目的是实现自然资源和物质资源的可持续管理，以合理利用和开发自然资源，满足社会经济文化物质生活的需要，同时能满足下一代的合理需要。修正的重点是改变计划经济体制下的自然资源无偿使用的做法，以市场经济的思路对资源进行合理配置，以经济手段的法律化来管理自然资源，做到经济发展和自然资源开发保护同时进行。统一的《自然资源保护法》不是繁复的单行法律的简单组合，而是为单行法律提供统一的原则与指导思想，消除冲突，填补漏洞。

而有实用主义者认为利用市场机制激励环保意识的树立不失为一个办法。华东政法大学有教授提出，生态税法律制度是有效方法之一。这一制度诞生于欧洲，瑞典1988年第一次赋予生态税这一解决环境问题的经济手段以法律形式，之后比利时、德国、英国、丹麦、意大利等国也制定了各种生态税收法，分别针对能源、三废、产品包装等征收税收。美国还将环境税收与环境保护基金政策相结合，对每吨碳征收6至30美元的碳税，并开始征收交通税，每次行程收税1～4美元。美国《环境反应、补偿和责任法》(1980年)也规定设立危险废物基金和关闭后责任基金。在环境立法中拟定经济手段，在许多国家收效甚好。中国既然市场经济了，环境法中引进市场激励机制也未尝不可。

萨拜因在《政治学说史》中提出：“自然法是居于人类法之上的，并规定了某些不可变更的权利的标准。”我国的环境资源法以自然环境为调整对象，服从于自然法则，又要引导人们对自然进行合理利用。环境资源法不是写着“可持续发展战略”的一张纸，而是有力量的行动。