少收了4000亿：征税的地方变数

（文 / 朱文轶）

200万征税大军的收钱大事

“通过‘加强征管’，全国税务机关每年查补的税额都在百亿以上。”贾绍华说，但现在“查漏补缺”的空间正在日渐减少。

有中国特色的“税收征管”更像一场运动，国家税务总局一位稽查官员接受采访时承认，财政压力大，税收形势就吃紧，征管力度就加大，“2002年第一季度下来财政收入仅增长3.4%，为保证赤字不突破年初预算的3098亿元，国务院开始全国范围的‘增收节支’。”他说，“刘晓庆税案”因此而来。

加强税收征管的效果往往立竿见影。计委官员陈其益介绍，2001年第一次加强征管，全国税收首次突破15000亿元，达到151578亿元，比上年增收了2496亿元，增长幅度为19.7%，远远高过GDP7.3%的增幅。超出预算部分的增收就达到1000多亿，“这是异常罕见的”。陈说，如果不是通过加强征收，税收增长理应与经济增长保持同步，但从近年看，中国GDP增长保持在7%～8%，税收增长速度超出GDP增长的十几个百分点，而经济增长对税收增长的贡献约占税收增长的50%，这说明里面大部分是由于加强征收的贡献。根据贾绍华的估算，随着税收治理的深入，中国税收流失率已经从1995年时的42.56%下降到2001年的26.11%。

2001年出现2000多亿的增收之后，企业盈利状况并未出现根本性好转，那名稽查官员说，进入2002年后税收增长速度下降之快却让人意外，“我们发现，加强征收的效应呈递减趋势”。

随着中国GDP的增长，税收增长理应与经济增长保持同步  

除了关税下调，5300多个税目的税率降低等原因，贾绍华认为，客观现实是，随着技术升级和检查更加严密，纳税人可钻的漏洞越来越小，也就意味着靠“查税”增收的空间越来越小，“尽管如此，在未来一段时间内，加强征管仍将是税收增收的重要手段”。

“为了应对税务征管的巨大工作量，国税和地税两套税收系统必须维持一个与之相应的庞大征税大军，而相比潜在的偷漏税行为，这么多人看上去仍有些力不从心。”中央党校研究室副主任周天勇说，以北京为例，仅有大约四五名名税务人员，要检查几万家企业和高收入人群，中国每年的税收增收目标都在千亿元以上，查税实际上变成了一种完成指标的工作。而全国200万税收人员收了1万多亿元税收，这样算起来，收税的成本本身又很大，这200万人如果每年平均每人按照4万元的工资、保障、办公费用计算，仅税务系统就可能要开支800亿元税收。“结果，还有许多私营企业抱怨，税收工作的时紧时松，使得企业经营者对于经营预期难以把握。”国家税务总局的稽查官员表示。

谁在妨碍税款上缴？

审计署的报告显示，税收征管在地方出现的变数包括，地方税务部门受税收计划和地方财政预算刚性等因素影响，人为调节税收进度。统计称，788户企业中有364户(占46.1%)存在此类问题。主要表现：在企业货币资金充足的情况下，税务机关有税不征；违规批准缓税，将税款延期入库；用违规退库等方法调节收入。

还有其他更多的变数。财政部科研所税收政策研究室主任孙刚告诉记者，中国实行的是分税制，增值税、企业所得税等都是共享税种，房产税、营业税等属于地方税。就地方税而言，省级地方政府在中央授权的范围内是有一定减免权的，而省以下则没有擅自减免的权限。对于企业所得税，过去是按隶属关系，如果是属省级以下企业，收入在地方，地方在政策模糊的情况下就直接减免了。但现在企业所得税已经是中央和地方共享税了，地方便没有权力减免。

而税收专家、中央财经大学财政与公共管理学院副院长刘桓教授说，改革开放以来，一些地方政府为了实现其招商引资目标，在税法规定的减免税政策之外，将部分应归于地方财政的税款以奖励基金等借口返还给企业，实行“先征后返”的减免政策。还有一些地方，为加大返税力度，将共享税中本应归于中央库的税收混入地方库，这被称为“混库”。他说，“在现在财税体制下，地方税收征管成为地方和中央博弈的一个重要砝码”，“目前企业所得税收入的40%归地方，60%归中央。如果地方政府减免企业所得税，就是拿中央的钱去‘为企业买单’。近年来中央财政虽然连年增收，但财政赤字情况仍然比较严重，中央财政很困难。中央为了维护财经秩序，需要采取措施，其中一个措施就是清理地方的税收优惠政策。”

由于“招商减税”引来大量区外企业，税务部门对纳税人很难监管，企业所得税的“混库”较为严重。在2002年实行所得税分享改革以前，企业所得税的入库级次是按照企业的隶属关系来划分，但大批外区企业的涌入使税务部门征管难度加大，中央企业所得税大量混入地方金库。审计署特派办曾在某区做过抽查，仅5户有中央投资的企业，发现2002年1月1日前混入地方库的企业所得税就将近7000万元。

中国社科院财政与贸易经济研究所财政研究室副主任杨之刚认为，在目前实施的分税制新体制下，虽然中央税、地方税已大致明确，地方税的征管权也基本下划到地方一级，但税权高度集中的状况尚未完全打破。这主要表现在税收立法权仍高度集中于中央。目前几乎所有的地方税税种的税法、条例及其实施细则都是由中央制定和颁发的，只是把屠宰税、筵席税的某些税权(如是否征收及征收额度)下划由地方决定。地方税的其他税权如税收优惠政策和减免政策也完全集中在中央，地方不再拥有这一权限。这样一种过度集中型的税权管理模式很难符合中国各地复杂的经济情况和千差万别的税源状况，不利于地方政府事权与财权的统一，容易出现地方政府干预下的“征管不力”等诸多变数。

财政部财政科学研究所所长贾康接受采访时则说，对大量税收黑洞查漏征缴的真正办法是要合理分权，建立分级分税财政的三级框架。他说，要形成真正的分税分级财政就要求健全地方性体系，有一个前提必须解决，即现在的五级财政框架内要想方设法动比较大的手术，逐渐把五级框架变为三级框架，当然具体的表现形式还要处理得比较和缓。作为实体财政，最后形成中央、省和市县这样三个层级。“这个层级在分税分级体制贯彻当中应该落实如下基本原则：一级政权要有一级事权、一级财权、一级税基，形成相对独立的预算，成为相互关联、逻辑贯通的分税分级财政。目前不可避免地还要保留共享税，但只是作为过渡形态，条件成熟时，要逐渐把现有共享税种尽可能地分解融合到国税、地方税当中去。”“这样才能避免一些中央的政策到了地方，总会出变数。”

在审计署调查的35个市(地)中有19个市(地)存在地方政府干预税收政策执行以及越权减免税问题。调查的788家企业中有46家(占5.83%)享受地方政府越权批准的各类减免税政策。

加强征管或者降低税率？

加强征管无疑将减少不公平现象，而税率调控将有可能扩大税基，使逃税者的机会成本加大，从而提高全社会的纳税率。有统计数字显示，中国的实际纳税率只有1/10，而美国则高达50%。显然，这么大规模的避税问题，仅靠加强征管就“毕其功于一役”是不现实的。即使在税收征管已经很严格的美国，也依然存在相当的逃税问题。

“合理地设置税率，把一般性税负控制在纳税人的承受能力之内，才能保证更为广泛的公平。”人大税务专家钱晟认为，只有这样，税收的基础才足够稳固，依法纳税才可能成为一种自觉自愿的行为，“前不久，北京市调低私人出租房屋的税率，此举使得出租房屋的实际纳税率得到提高，这表明合理的税率是有可能刺激人们纳税的积极性”。

国家税务机关负责人曾公开表示，“目前，增税和减税都很困难”，“目前税收收入占GDP比重仍较低，减税空间不大”。“2002年，中国发行长期建设国债1500亿元，但中央财政预算赤字为3098亿元。这说明财政支出压力非常大，为了使赤字水平控制在国际安全线以内，必须通过税收来满足财政支出。”

在扩张性财政政策的前提下，人们对财政面临的压力表示理解，包括不大规模减税，以确保财政收入的增长水平。但钱晟说，有选择、适当地降低税率，可以减少征管成本，提高纳税率，至少是保证财政收入的增长水平与经济增长水平相匹配，“近一年来，随着全球范围的通货紧缩蔓延，扩张性财政之风几乎刮遍了全球。值得关注的是，在实行扩张性财政政策的国家中，大多数同时实行了大规模的减税政策。在美国，更有历来信奉供给学派的传统——不仅靠发债来扩大需求，更靠减税来拉动民间投资和消费，增加供给。而中国自1997年亚洲金融危机以来，一直实施扩张性财政政策，对减税问题考虑不多。因此，税收政策下一步改革的方向理应是有增有减，进行结构性调整。”