审计救灾款

（文 / 程义峰 朱文轶）

2003年7月21日，云南大姚县境内发生6.2级地震、灾区房屋倒塌严重 

李金华 

对李金华来说，尽管此次7月审计只是又一次例行汇报，是自1996年之后的第八份报告，但他事后所感受到的注意和压力还是超过了报告本身。以至于许多公开场合，李金华不得不一再强调他可以充分行使自己职权。

被审计者当然无可拒绝，作为审计重项之一的“救灾款”，淮河流域安徽、河南、江苏14个灾区县和云南大姚被曝超过亿元资金被虚报套取、挪用私分，涉案基层官员们在默认之下同样表示“许多违规事出无奈”。对于“虚报冒领蓄滞洪补偿资金6533.1万”，安徽省怀远县监察局长章平的解释是，“去年，有省领导看到灾民的生活后都流下了眼泪，感叹灾民的生活太难、太苦。很多作物不在补偿之列，但农民确确实实是进行了投资，损失惨重。回去后补偿办决定将有些农民已经实际投资的农作物和经济林作物都列入了申报范围。我们有些工作虽然不合规定，但做得合情合理。”

在大姚的采访中，记者了解到，有一笔分配到卫生系统的近30万元救灾资金被当地法院作为一项诉讼案标的强行执行；还有些救灾款被挪用来发展当地旅游，促进经济发展。

“救灾款，更多是个财政问题”，记者去年赴淮河采访遇到的一名怀远县官员说，“你去调查一下，哪个受灾县的财政状况不是入不敷出？”“救天灾，也是救穷灾。”他认为，每一笔救灾款到了地方几乎无不会演化成一项重要的财政来源，所以虚报占用救灾款成为一个年年说又年年有的事情，“审计虽‘高高举起’，却被‘轻轻放下’”。

层层沉淀的4.1亿淮河救灾款

灾后，救济物资对灾民来说是雪中送炭  

五级政权的重叠框架似乎仍是中国所独有，而面对救灾款这个庞大而又具体的问题时，它就暴露了严重的体制缺陷：在国内统计数字中，基层财政供养人员占地方供养人员总数的70%，但它的财力仅占全国地方财力的40%不到，甚至它的“力不能支”成为地方官员辩解救灾款被挪用的一个借口。“救灾款黑洞”可以为审计所发现，却不能为审计所解决。

在由中央主导的现行制度设计中，财政体制没有给基层留出建立公共财政的余地。一名不愿透露姓名的学者说，“‘救灾款’层层沉淀，某种意义上，是地方与中央博弈的另一种形式”

审计署2004审计报告中有这样表述：“23.73万亩因(安徽)省里采取措施加快排涝，已经种上午季小麦的耕地不再补偿。尚余6634.58万元(中央财政4650.51万元)午季补偿资金沉淀在省财政。”截至今，安徽省财政厅按受损面积16.27万亩下拨午季补偿资金4556.42万元，其中中央财政补偿3189.49万元，安徽省财政厅对余下的23.73万亩则不再补偿。但安徽省并没有对这6000多万元沉淀资金的用途作说明，一名省有关部门官员接受记者采访时不愿意有过多表述，只是说，“我们省是穷省，可是花钱的地方多”。

根据这名官员表述，虽然安徽省面临诸多困难，但相对于更下一级财政——县、乡镇——来说，省财政仍然有着很大的“优越感”。

安徽省怀远县常坟镇是两年多前乡镇合并时新组建的镇，由三个比较“穷”的农业乡合并而成，主要收入来源就是农业税费。在记者了解中，上一个财年，镇财政收入800万元左右，含上级转移支付310万元，但积累债务2833万元，全镇人口8万余人，按人头计算，全镇人均负债320多元。镇财政供养人口达到1500人，以往的工资发放是个难题，欠发、缓发几个月很常见。

2000年乡镇合并时，全县乡镇债务相加，达到了1.5亿元。在1990年到2000年10年间，每年增加乡镇负债1000多万元，负债小的乡镇也有七八百万元，50%以上乡镇发不出工资。当地某领导说，“2003年淮河闹灾，本来困难的经济雪上加霜，谁不想借这个机会向上面多要点？”

记者调查发现，张寨镇王新村在蓄滞洪区实际有245.2亩耕地，在蓄滞洪补偿申报过程中，王新村各生产组分别以人均0.4亩至0.8亩统计申报，全村共申报698.2亩水稻损失，虚报了453亩，获取了补偿资金20.3万元。记者去年采访过的怀远县一位官员说，“集镇任郢村，共有计税土地2209.06亩，2003年，村委会与4个村民签订了4份土地转包合同书，将该村的1351亩计税耕地转包给他们种植杨树。2003年蓄洪后，任郢村申报计税农作物水毁损失2209.01亩。同时又将1351亩的杨树林申报水毁损失，按豆类农作物损失补偿标准每亩397元标准计算，共获取补偿资金53.63万元。”“这次审计，都被查了出来。”“而往下发的时候，又是一级一级向下压，无非是想多留点钱。”

“我们都是把欠村里的钱还清了，才领到了救灾补助。”常坟镇涧口村村民孙金柱回忆，去年11月，在领取救灾补助前，村干部在广播里通告：“请大家先把历年尾欠的欠款交齐，否则将不能领取补助资金。”孙金柱说，去年领取补助资金时，他与村里结算，最后他交了300多元的尾欠，拿到村委会出具的领取蓄滞洪区补偿资金存折证明，领回了3900多元的补助资金。而这违反了财政部《关于对安徽省蓄滞洪区运用补偿问题的批复》第五条补偿资金必须专款专用，严禁挤占挪用和代收代扣。

如果说县级财政一直是吃饭财政的话，那么乡镇财政在以往一直是“吃不上饭”的财政。该原因除了五级分税制的实行将工商税绝大部分(75%)抽走外，人员庞大(像王新村1500人由财政供养，还不算人员、经费垂直管理或自收自支的七站八所)，这些年不间断的各种教育普九、修路、公安、计生、宣传等各项刚性达标任务、借钱建企业造成的亏损性投资都是重要原因，而尤以后两者为甚。

与乡镇政府这些繁要事权相对应的是，它的财权近些年呈现逐步弱化趋势。在记者调查的安徽怀远县和各乡镇，开始实行了“乡筹、区管、乡用”，将其财政管理权一定程度上收归县级财政。这个方式应该是直接肇始于这些年所流行的村级资金“村有、乡管、村用”。在怀远县财政局，记者了解到的情况是，他们首先把乡镇对财政所长的人事任免权上收，由区财政局委派、任命，在人事上脱离了乡镇政府编制管理。其次，全部取消乡镇政府财政和部门、站所的原有银行账户，收归区财政局账户统管，叫做“零户统管”。再就是“乡筹区管乡用”，乡镇财政按照财政供养人员所需经费和分期还债计划负责筹集资金上交，入区财政账户，区财政开具审核拨款通知书，由银行代发。区财政管理的乡镇账户资金，如果本乡需要使用，必须由财政局、监察局审核连署同意，否则乡镇不得动用、银行不得划拨。统管后，乡镇一律不得借债、贷款。工资支出、法定支出外，乡镇基本停止修路等公共建设支出，并不得投资于企业。

常坟镇镇长许少华说，乡镇政府自主财权已收缩到近年最低限度。它一定程度上克服了乡镇财政管理混乱、容易产生腐败、债务不断增长、工资不能发放、搞政绩形象工程的问题，但乡镇距离事权、财权一致完备的一级政府的政治内涵渐行渐远，它开始更像一个人员庞大的县级政府派出机构——乡公所，它的仍然繁杂的行政意义上的“事权”更适宜被称作“事务性工作与任务”。乡镇政府面临的另一个难题也显而易见，它几乎无力提供最基本的公共服务，现行财政体制没有给它留出建立公共财政的余地，反之在财权上被动地超越能力行政的色彩是明显的。“在农村税费改革之后，乡镇财力更大幅减少。比如我们镇，通过上级转移支付，仅能弥补政策性减收的60%多一点，但你要知道，我们承担着1000多人的中小学教师工资和教育公用经费。”“没钱啊”，这句话是许多官员解释“救灾款”问题时最多说的一句话。

据审计报告显示，在层层沉淀之后，4.1亿救灾款中有近亿元出现问题。最严重的问题是，这些救命钱中经过各种原由的提扣、周转有大部分没法到达急需救助的灾民手中。

大姚挪用救灾款案

救灾款是救命钱也是高压线  

大姚案留给记者的强烈印象是：如果不对相关责任人严厉处罚，如果不正视地方财政难题，就像以往的多起挪用事件一样，大姚案可能马上会被记忆埋没

去年7月21日、10月16日，云南省大姚县境内连续发生里氏6.2级和6.1级两次地震，主要涉及楚雄彝族自治州、大理白族自治州、丽江市的9个县的60万人(次)。大姚地震发生后，云南省筹集的抗震救灾款物折合人民币高达3.6亿多元。

今年3月，以审计署社保司司长姜洪为组长、多个审计单位组成的审计小组开始审计云南大姚救灾资金。审计人员发现，去年两次地震造成的灾民仍有2201户住在救灾帐篷里，据说原因是“移民安置点资金不够”。审计结果表明，“中央下拨的1.2亿元特大自然灾害救济补助费，有5174万元滞留在县级财政局，占43%”。另外，“9个地震灾区县中有7个存在上报灾情不实的问题，共套取救灾资金868万元；少数基层干部以权谋私，借机为自己和亲友牟取高标准住房。”“抽查一个安置点的40户计划搬迁户，发现有20户不符合搬迁条件。”

对大姚救灾资金的审计共历时3个多月，审计干部走遍了受灾的9个县和大部分受灾乡镇，抽查了94个恢复重建项目，并对266户灾民接收恢复重建补助款和救灾物资情况作核实，行程5万余公里。应该说，整个审计过程是“严格的、准确的”。虽然李金华审计长提交全国人大常委会的报告中涉及“云南大姚地震救灾资金”审计内容只有数百字，但审计干部调查的底稿堆在一起的高度超过了1米。

审计结果显示：云南大姚地震的救灾资金下拨进度缓慢；有关部门还挤占挪用救灾资金4111万元，主要用于平衡预算、兴建楼堂馆所及招待费开支。云南省抗震救灾指挥部还批准动用救灾资金4847万元，建造两个高标准的移民安置点。

大姚方面对审计报告同样并非无话可说。对审计报告中提出的“部分救灾资金滞留在县级财政”的问题，云南大姚方面一位负责人表示：“民房建设，只能按进度、按标准拨付；如提前拨付，灾民会将该项资金用于解决生产生活中所遇到的其他困难和问题，这样会影响恢复建设规定的时限和质量标准。”他说，为确保资金使用安全，大姚县制订了一系列救灾资金管理拨付制度，资金到达后都要严格遵守这一制度，按工程进度逐步拨付安排使用。

至于审计报告中提到的“用救灾资金来平衡预算、兴建楼堂馆所及用于招待费开支”等问题，这位负责人予以否认。熟悉此事的中央某媒体驻滇负责人说：“用救灾资金来平衡预算以及招待费开支，肯定有的；而兴建楼堂馆所主要是指修建乡、村政府办公场所，双方认定标准不一样，当地人觉得审计报告过严了些。”

基层的问题错综复杂，大姚救灾款的去向也呈现一种散射状态。该负责人分析说，云南的地质灾害发生率居全国之首，每年因地震、泥石流、山体滑坡而死亡的人数超过200人。另一个现实是，云南129个县中有116个是吃财政饭。记者在采访中了解到，云南很多地方因地理原因，并不具备发展经济的条件，在这种情况下，谁能找上面要到钱就是出了政绩，就能得到提拔。“最典型的是丽江奇迹，这是一个成功的范例。”知情人说，“几年前丽江发生了一场大地震，丽江因此通过媒体宣传走出深闺，并获得中央及国外大批援助款，丽江旅游从此得以发展。这个例子，云南很多县都在效仿，有的地方本来自身可以消化灾难带来的损失，但在向上级报告时进行了虚报。”

大姚事件被国家审计署及媒体曝光后，楚雄州委书记、州长主动承担责任，认真查找发生问题的根源，并派出141个工作组、579人深入灾区，根据国家审计署对大姚救灾资金审计意见，对所有问题清理、检查和整改——对已查实的被有关部门和乡政府挤占挪用的3086.02万元资金，全部收回，用于恢复建设项目；对姚安县草海、大姚县松子园两个统建点建设标准过高的问题，正在修订方案，降低修建标准；对少数干部在救灾资金的管理和分配中工作失职；个别干部以权谋私、侵占挪用救灾资金问题，大姚县已对涉案人员进行了“严肃查处”。楚雄州纪检监察机关因此已按管理权限和程序追究了48名干部的责任，其中包括11名处级干部。

谁来保护救灾款？

2003年的淮河洪水直接经济损失达181.7亿元  

保护救灾款，显然不能靠“审计”一己之力

“建国以来，我国在救灾管理上其实基本处于无法可依状态，救灾款屡被挪用的根源也在此。”在灾害管理中专司救助之职的民政部，也认为到了填补灾害救助法律空白的“绝好时机”。民政部救灾救济司副司长邹铭说：“至今还没有以人大立法或国务院条例形式出台与此相关的任何法律，现存的都是部长令、国务院或部门的政策性文件。”

救灾救济司救灾处处长闫志壮介绍说，截至现在民政部惟一一个与救灾相关的法规是以部长令形式出台的《救灾捐赠管理办法》。而民政部正在草拟的《灾民救助条例》和《社会捐赠条例》从内容上看，还是沿袭了原先“轻灾重救济”——即“重灾中救助和灾后重建，轻灾前预防和应急”的老思路。

“从去年开始，我们就已开始考虑救灾机制向应急性转变，提出要制定一个应对突发性自然灾害的专门条例。”闫志壮说。

其实此前，民政部在此方面也多有努力。据了解，民政部筹划出台《救灾法》长达10多年，筹划《社会救灾法》达两年多，至今未果。

“难度很大”的原因有三。“首先，涉及部门过多，《救灾法》的相关部门多达40多个。”《救灾法》起草小组副组长、中国人民大学政策科学研究中心吕景胜教授说，其次，是财政问题。“即使按照‘一人一天一斤粮(贸易粮而非原粮)’这样低的标准，我们的财力都保证不了。”此外，对于受灾倒塌的房屋，国家原先的标准是一间中央财政补偿65元，去年增加到300元/间。而根据民政部在全国的调查，农民盖一间12～15平方米的房屋平均要花4000元。“其间差额非常大，技术标准很难统一和公布。”最后是机制。吕景胜说，1993年之后，我国提出救灾工作的管理遵循“分级负责制”，但“原则是有，具体执行标准却不明”。比如，“是倒塌5万间房中央就应掏钱，还是倒3万间房中央掏钱？”另外，还存在“核实的问题”，即中央如何核实地方所报损害属实，如何对待地方虚报、瞒报的种种情况。“机制的缺失为利益博弈留下了空间。”

中国政法大学教授蔡定剑认为，防范大量财政违法行为的制度设计应当从四个方面去考察：一是中国至今没有建立起一套现代公共财政制度，财政不统一。说是统一的预算，实则是个大拼盘，预算财政资金各自为政，大量的预算外资金存在。二是政府预算不向社会公开，成了国家机密，预算管理和执行更是少数人的操作。三是没有建立规范的预算制度，编制什么样的预算和预算细化到什么程度等问题没有解决。预算改革，部门预算和细化预算，喊了多年不见落实。四是预算的法定性和权威性。一些部委大员和小员们会本能地无视预算，因为预算本来就是他们提出来的，然后在人民大会堂走了一遭形式，原样交给他们来执行。蔡说，“把执行财政预算违法、决策失误等造成国有资产损失的行为纳入官员问责制刻不容缓”，“这是审计之前之后要做的事情”。