彩票：进退之间

（文 / 张方）

1993年，英国政府通过颁布《国家彩票法》，建立起国家彩票的概念  

按照英国一个叫彼特·布洛克（PeterBrooke）的国务大臣的说法，彩票一般是不会使人上瘾的，因此不容易诱发过度参与的赌博心理。“与其他博彩业相比，彩票的中奖概率极小，也不需要技巧，因此彩票一般不会使人上瘾。人们购买彩票只是想碰碰运气，而且事先都知道他们支付的钱将被用于发展社会公益事业。”彼特·布洛克的这番话在某种程度成为解释英国国家彩票合法存在的理由。

在发展了400多年后，英国政府1993年通过颁布《国家彩票法》，建立起国家彩票的概念，并于1994年11月14日首次开奖。英媒体报道说，第一周内就有2500万人购买彩票，筹集了1265万英镑的公益金。

站在一个国家的高度，彩票是由政府提供，为公民自愿消费的私人性产品。在中国最早与彩票相关的管理制度，是国务院在1985年5月针对一些工商企事业单位滥发各种彩票、奖券而发布的一个约束性文件，其政策取向是禁止工商企业举办有奖销售活动，只允许为兴办社会福利事业举办有奖集资试点，批准机关为当地人民政府。金融机构可以搞有奖储蓄。 彩票总是给人以梦想，围绕彩票发生的利益驱动也就始终相伴。纵观1991年到2000年这十年，尽管1991年年底第一个明确的彩票市场管理政策就已经出台，但混乱状况都不同程度地存在，而有关人员指出，这一根本症结在于我国彩票管理不规范。

财政部综合司副司长张冀湘曾做过一个关于英国国家彩票管理体制的考察报告，这份报告将两国彩票经营效益作对比，结果是，比英国国家彩票早7年发行的我国彩票有很多让人失望之处：

“我国人口是英国的20倍，但在1987年到2000年14年间彩票发行量仅346.5亿张，是英国1994年到2000年6年间的1.29倍；而这14年间我国的彩票总销售额是693亿人民币，相当于英国过去6年的22％。”对比两者的价值量，我国彩票那14年的约17.8亿英镑的社会贡献不及英国国家彩票1年所做的社会贡献，却要付出高额的成本，“我国彩票的发行费（包括发行成本、零售商代理费和利润）占发行收入的比例为20％，是英国国家彩票的2.2倍。”

张冀湘总结这一阶段我国的彩票体制有四个特点，一是彩票的发行销售由两个主管部门依靠从中央到地方的一整套行政体系具体操作；二是彩票公益金和彩票发行利润主要归两个主管部门占有使用；三是彩票发行不用纳税；四是彩票发行销售与公益金分配使用没有统一法规，而是由主管部门各自制定。他说：“我国原有的彩票实际上是一种旨在为本部门筹资、由本部门‘立法’和本部门行政系统具体发行销售并分配使用公益金的‘部门彩票’。”这样直接带来的后果是彩票发行成本过高，而且由于部门利益往往优先于公共利益，已经成为阻碍中国彩票业进一步快速发展的主要障碍。

尽管各国彩票的管理体制不尽相同，北京大学中国公益彩票研究所研究员张树国说，他们的共同特征是政府控制彩票的发行和管理，政府作用不仅体现在制定有关的法律和政策，而且大都直接参与彩票发行和管理。

有学者归纳当今世界各国彩票的发行管理和经营管理方式有三种：一是政府直营模式，政府设立专职部门直接主管彩票发行，或者由政府授权的彩票公司经营，政府则以多种形式进行控制、参与管理。法国游戏集团就是政府财政部直接领导的彩票经营机构，国家通过掌握其51％股份与公司合作控制彩票发行市场。集团的组织机构是由决策委员会领导下的金融部、销售及市场部等四大部分组成，分别负责游戏及总务会计、资金管理、制订彩票销售策略等。

二是企业承包模式，即政府授权企业承包发行，例如英国国家彩票就是通过招标的形式选择Camelot公司负责发行国家彩票，期限为七年。另一种是发照经营模式，这一模式多见于欧洲，政府根据本国需要，发经营牌照，获得彩票发行牌照的既有国营企业，也有私人企业，政府通过特殊的征税办法从这些彩票公司获得收益。

我国的彩票管理体制曾一度成为众矢之的，因此对彩票体制改革的呼声也愈来愈高。在2000年这一改革终于有了突破性开始——财政部接手彩票的主管职能，彩票成为国家财政对国民收入再分配的一个重要工具。

财政部最初提出的彩票管理体制改革方案的指导思想是，将部门性质的彩票改革为国家性质的彩票，实行彩票发行与公益金使用相分离，逐步扩大公益金使用范围。包括将福利和体育两个彩票机构从其所属的行政部门中分离出来，改制成企业性质的专业化彩票发行机构。改变公益金分配政策，在保证民政和体育部门既得利益的基础上，由国家财政在更广泛的社会公益领域中分配彩票公益金。

不过这最终只是一个方案，国务院对彩票管理体制改革作出的决定包括：现行彩票发行和管理体制暂维持不变，调整彩票资金结构，下调发行经费比例，相应提高公益金比例等。现行的彩票管理和发行体制变为由财政部主管全国彩票工作，负责起草彩票管理的行政法规，制定彩票管理的规章、政策和制度，监管彩票市场，管理彩票资金，其下面分别有福利和体育两套彩票发行销售系统。

张树国评价这一改革说，在肯定进步意义之后，我国彩票业体制上的问题依然存在，只是表现形式不同。这一改革仍然不意味着完全意义上的国家彩票在中国出现，种种问题依然会困扰其间。

按照财政部提供的资料，我国前一阶段发行的彩票有两种类型，一种是福利彩票，由民政部负责组织发行；一种是体育彩票，由国家体育总局负责组织发行。也就是说，在2000年之前，我国彩票是由行政部门组织发行的，不是真正意义的国家彩票。

有关业内人士指出，改革后中国现有的福利和体育两大彩票机构，均为按政府行政级次设置，隶属其行政管理部门的国有事业单位。这种发行和销售体制仍是行政性的政府组织，已经不能最有效地利用其资源承担彩票发行和销售任务。财政部官员指出，“彩票机构的决策和运行，经常受到对彩票发行和销售不承担最终责任的其行政主管部门的严重干预和制约。按政府行政级次设置的彩票机构，不能根据市场的变化，在全国范围内迅速有效地配置资源。” 更重要的一点是，彩票国家统一规定的操作及监管规程依然缺失。

财政部综合司官员说，目前世界上发行彩票的120多个国家，其政府均是通过制定专门的彩票法律管理彩票。中国还没有一部国家制定的专门彩票法律和法规，政府一直是依据党中央、国务院以及彩票主管部门发布的通知、制度和规定等行政性规章管理彩票，在许多领域，行政性规章的效力已经不能有效地解决彩票市场中出现的问题。

张冀湘撰文指出，与国外彩票管理体制相比较，我国彩票管理不规范是彩票体制的根本问题。举英国为例，我国彩票与英国彩票最大的区别是“我国彩票发行与管理没有法律依据”。他说，“英国博彩业发展相当成熟，而且发行国家彩票的议案早在1968年就已提出，但政府直到1993年才颁布国家彩票法，允许发行国家彩票，所有可能发生的问题均在其间的25年中予以暴露并解决。法律一经颁布，彩票便依法规范经营。在我国，虽然彩票发行一直被认为是一个敏感问题，但是1987年发行彩票以来，彩票立法始终没有被列入议事日程。由于没有法律依据，人们既不能理直气壮地推进彩票业发展，也难以有效解决导致彩票市场混乱的各种问题。”