中国彩票20年

（文 / 三联生活周刊）

90年代末以来，彩票发行规模不断扩大，有关彩票管理体制及相关政策也有重大调整，中国彩票开始进入一个快速发展阶段  

新中国彩票的发展，始于20世纪80年代中期，由于初始阶段没有严格的管理制度，早期彩票活动缺乏全面和权威的记录。进入到90年代，彩票业出现了短暂

的繁荣后呈现混乱状态。政府对彩票市场进行全面清理和整顿后，全国统一的专业彩票机构开始成立，建立了相对成形的彩票管理制度。到了90年代末，彩票发行规模不断扩大，有关彩票管理体制及相关政策也有重大调整，中国彩票开始进入一个快速发展阶段。

自发阶段（80年代中期～1993年）

1984年10月10日北京国际马拉松比赛主办单位中国田径协会与中国体育服务公司发行了“发展体育奖·1984年北京国际马拉松赛”奖券。这是那种传统型的彩票，每张奖券上都印有6位数的独立编号，但票面没有印价格。这张奖券被认为是新中国最初发行的彩票，此后，许多地方政府举办大型体育赛事，建设体育设施都选择通过发行彩票性质的专项奖券筹集资金。

有奖募捐奖券成为彩票发行试验载体的背景是，那时经济体制改革开始从农村转向城市，市场机制的作用不断增强。以对企业减税让利和对地方简政放权为基本方式的改革，使政府职责范围开始发生变化：逐步从生产建设领域中淡出，而对社会公共事务承担的责任愈加突出。但是计划经济体制下形成的国家财政支出结构还没有实现相应的转型，加之对企业实行减税让利，财政收入占GDP的比重快速下降，国家没有更多财力用于支持社会公益事业。于是利用发行彩票为社会公益事业筹集资金，成为一种水到渠成的选择。

这一阶段的彩票发行基本上是一些具有管理社会公益事业职责的政府部门、机构及地方政府的自发行为，没有形成全国统一的彩票管理政策和制度。发行主体多元化，既有某些公益活动的临时性组织，也有地方政府，还有民政部门的全国性专业化彩票发行组织系统。大多数发行活动是临时性或间断性的。

发行彩票多是由使用彩票公益金多的组织和部门承担，公益金筹集与使用部门通常是同一个主体，谁发行彩票谁使用公益金，政府对彩票公益金筹集、分配、使用基本上没有干预。这段时间也没有一个政府职能部门统一管理全国彩票市场，也没有形成系统的彩票管理制度。

部门彩票阶段（1994～1999年）

部门彩票阶段的形成是基于全国彩票市场出现的混乱局面，中央开始对全国彩票市场进行清理整顿，在此基础上，部门性的彩票发行和管理体制开始建立。在此期间，彩票市场被福利和体育两大彩票机构分割垄断，各自实行不同的发行销售、财务和公益金管理制度，全国统一的彩票市场仍未形成。至于发行彩票所筹集到的公益金，分别归两个彩票发行部门所有，福利彩票和体育彩票实际上成为民政和体育部门筹集资金的工具。

在这期间，有标志性的两个时间点，一是1994年3月11日，国务院批准当时的国家体委在全国范围内发行体育彩票，至此，国务院只批准民政部和当时的国家体委（现在的国家体育总局）两个部门在全国范围内分别发行中国福利彩票和中国体育彩票，所筹集的公益金分别用于民政和体育部门职责范围内的社会公益事业。

另一个时间点是1994年5月31日，基于治乱的《关于彩票市场管理，禁止擅自批准发行彩票的通知》下发，并首次明确指出，中国人民银行是国务院主管彩票的机关，统一管理全国彩票工作和市场。被正式确定为彩票主管机构后，中国人民银行连续发布了一系列彩票管理政策和制度，初步构筑起了包括发行销售、机构财务及公益金管理的彩票管理制度体系。中国人民银行地位的确立，统一了政府的彩票行政管理权，福利和体育彩票机构所采用的游戏规则及发行销售方式，都必须报经中国人民银行批准。

加强了对彩票市场的规范管理后，特别是引入与福利彩票机构性质相同的体育彩票机构加入到全国彩票的市场竞争中，彩票业因而发展较快，发行量也快速增长。

向国家彩票转变阶段（2000年～现在）

彩票是政府调节社会收入分配结构的一种政策工具，实际上与《银行法》赋予的职责没有太大的关系——经过6年的管理实践，在彩票业不断发展的大背景下，中国人民银行逐步认识到这一点，加之，部门性的彩票管理体制已不能适应彩票业发展的要求，因此在1999年5月向国务院报关了《关于改革彩票管理体制的请示》，内容之一是将彩票主管职能移交给财政部。

众人关注的焦点之一、公益金分配政策在这一阶段有所改变，每年按80亿元发行额度核定民政和体育部门公益金基数，公益金使用范围也从原先仅限于民政和体育部门，逐步扩大到了青少年校外活动场所建设和维护、举办奥运会、支持红十字事业和补充社会保障基金等领域。公益金分配政策的改变和使用范围的扩大，使福利和体育彩票从部门彩票开始向国家彩票方向转变，公益金的社会性得到了更加充分的体现。