改革政府(230) - 河狸期刊网

（文 / 李鸿谷）

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2月20日，在上海市人大十二届三次会议上，韩正当选为新一任上海市市长。至此，全国各省市自治区新一届政府班子基本选举完毕。

韩正，1954年4月出生，曾任共青团上海市委书记、上海卢湾区区长。他当选上海市市长两个月后，年龄才满49岁。检索上海市历届政府首脑，中新社称“(韩正是)上海50年最年轻市长”。上海市本届政府9位正副市长，韩正向中外媒体报告的结果是，“平均年龄为49岁”。

对政府首脑年龄的敏感，不惟上海市。春节前北京市人大选出的新一届北京市政府领导人，孟学农当选为北京市市长。这次选举被广泛认为“不仅在北京历史上实属罕见，新中国成立以来，在全国也属罕见”的事实是：35岁的陆昊当选为副市长。同样，北京市政府新一届领导人也向公众公布，“(正副市长)平均年龄不到51岁”。其中值得注意的另一件事实是，“副市长范伯元还是博士生导师”。

年龄作为中国官员进退最重要的要素之一，始于党的十三大。学者胡鞍钢研究表明，“在邓小平强有力的推动下，党的十三大中央政治局常委的平均年龄为63.6岁，比十二大的73.8岁下降了10岁；政治局委员的平均年龄为64岁，比十二大的71.8岁下降了7岁。”胡鞍钢观察发现，“(至此)中国共产党首次结束了领导人终身制”，随即，年龄上升为相对硬性的指标。

韩正当选为上海市市长的第二天，2月21日，中共中央政治局召开会议，会议讨论了《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》，同时也讨论了向第十届全国人民代表大会第一次会议推荐的国家机构领导人员建议人选和向政协第十届全国委员会第一次会议推荐的全国政协领导人员建议人选。而这次政治局会议确定，将以上两个方面的内容作为十六届二中全会的议题。

先地方后中央，新一届中央政府领导人也将在3月5日召开的第十届全国人民代表大会上产生。

除了年龄因素，中外媒体观察中国最具经济活力的上海的新一任政府领导人，发现的另一层事实是，中新社引用香港《文汇报》的报道说：“上海已经逐步由‘工程师治市’过渡到了‘经济师治市’。包括市长韩正在内，共有三人拥有经济学硕士学位。最年轻的唐登杰(38岁)是工商管理硕士。拥有高级经济师职称的有三位，经济师职称的两位，理工科类博士和硕士各一位。”国家行政学院教授杜钢建称：“知识结构同样是考量各级政府领导人最重要的要素之一。”

在中央政府领导人变更的同时，行政管理体制与机构改革同样是重点议题。人员之变与机构之变，是第十届全国人民代表大会最引人注目之处。

从1982年开始的政府机构改革，最概括地看，杜钢建说：“1998年的改革，使政府完全摆脱了计划经济的模式；而2003年的改革，最主要的是建立适应市场经济规则要求的政府职能体系。”机构改革，其策划与设计，杜钢建说，“始于去年夏天”，而基本的精神，“十六大报告里已有体现”。

十六大报告相关部分这样表述：“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革。”北京大学行政管理学院副院长周志忍对新一轮机构改革的观察是：“决策、执行、监督相分离，是过去没有过的新内容。”在这一表述中，还让人注意的用词是：“效能。”

更值得注意的事实是，新华社在报道2月21日的中共中央政治局会议时表述说：“会议认为，深化行政管理体制和机构改革，是推进政治体制改革的重要内容。”从这一角度观察，改革政府的方向不仅仅只是行政体制与机构之变。

机构之变与行政“三权”

三联生活周刊：我们注意到上一届中央政府机构改革最重要的内容是精简与分流，而此次机构改革，就目前被广泛议论的内容是“八大委员会”，您如何看待目前社会舆论议论的委员会制？

杜钢建：采用委员会形式机构，我们称为“大部制”，可能是这一轮机构改革的原则之一。中央系统与国务院部委共建国务院的委员会，都是建构委员会的方式。用委员会的方式，可以减少职能重叠、机构重复，以及政出多门、政策冲突的矛盾。的确，上一轮机构改革，最重要的是人员数量上的减少，大约有47%，接近48%的官员被精简掉，而国务院部委，也由过去的40个减少到29个。而这一轮机构改革，重要的不是数量，而是质量，要强调的是知识结构与年龄结构，重视高学历与海外留学背景的人才。

三联生活周刊：我们在这次采访中，很多被访者向我们提起十六大报告里概括的“决策、执行、监督相协调的要求”，在过去的历次机构改革里，似乎都没有出现过这样的要求。

杜钢建：决策与执行分离，是上世纪80年代国际上开始的新公共管理运动的重要成果。这项始于英国的行政改革，最初的压力来自财政。而行政部门既制定政策，又执行政策，同时还有解释政策的权力，这无论对行政的效率还是行政的成本，都存在着很大的问题。从现在的实践看，将决策与执行分离，是解决这一问题的有效途径。

从中国的现实看，国外行政机构所共有的问题我们同样存在。同时，更麻烦的地方在于，机构改革最大的困难是部门利益，而其间又包涵了大量的个人利益。各部门争利益而导致的权力异化，我概括成四句话：政府权力部门化，部门权力利益化，获利途径审批化，审批方式复杂化。部门权力的异化，最终的结果甚至是政府对部门的权力控制已经变得很困难。在这种情况下，引入或借鉴近十几年国际出现的新公共管理经验，也即决策与执行相分离，不失为一种办法。

今年的改革，重点的内容之一就是明确那些部门是决策部门。今后20年，这项改革可能要不断持续与深化。当然，在进行这项改革的同时，基础性工作是将中央政府与地方政府的职能划分清楚。一般而言，就中央与地方而言，地方是执行中央决策的。但各省、直辖市与自治区政府，可能会更侧重于决策，县市会相对侧重于执行。同时，我们也应注意到，从中央到乡镇五级政府，都有一个决策与执行分离的要求。即使中央政府，也有决策与执行相分离的要求。显然，要完善这一系列的改革，要解决许多立法问题。

三联生活周刊：我们如何理解与决策、执行所并列的监督呢？是从行政体系内剥离出监督系统独立运转，还是将监督包含于行政体系之中？

杜钢建：监督首先是强化现有的监督部门的渠道，纪检监察部门要加强其力度，人大、政协、社会民主与舆论监督都要加强。目前可能采用的主要办法是加强财政监督来加强对行政的监督，在5年内建成公共财务体制的同时，加强对各级政府预算的监督、对财政收支的监督、对会计信息的监督与对国有资产的监督。过去我们强调的是对政府预算的监督，现在可能要强化对部门预算的监督。与此同时，也要强化财政系统内部的监督，财政部也可能成立监督局，也有派往各省的财政监督专员。未来还可能成立国家预算局，加大对政府预算的监督。在行政体制之内的监督部门，加强其独立性，一部分部门独立出来，如证监会、保监会与银监会；不能独立出来的部门，则提高其规格，过去向部长汇报的，未来可能直接向国务院汇报。

司法对行政的监督未来也将加强。目前的行政诉讼法对政府的起诉，只涉及八个方面，这里面不包含政府抽象性行政行为，即政府制定规范性文件的“抽象性行政行为”不在其中。未来扩大司法对行政的全面监督将加上抽象性行政行为这一方面，同时还可能加强司法对行政的处罚力度与机制，加强行政执法移送司法机关处理的制度。

加强人大的监督作用，此次全国人大可能采用的办法是，拿出20多位专职常委的职位，让部分45岁以下的人大常委专职化，使之有更多时间与精力来行政立法与对政府监督的工作。全国人大如此，各省人大也将会这样。未来20年发展，要逐步实现部分人大代表专职化，比如几百位专职代表，每个人配2～3位助手，以这样的能力，其监督将会更有力度。

三联生活周刊：我们有没有对监督的成本进行测算？

杜钢建：目前各项改革措施出台，确实缺乏对其成本的测算。不过，其成本与改革的结果比较，成果仍然是好的，否则这项改革就很难进行下去。未来我们应当加强对改革成本的测算，同时任何一项政策的变化，都要进行评价。在国外成本效益比较分析，是其制度性的要求。

三联生活周刊：我们注意到十六大的报告里，对政府机构改革还提到了一个词：效能。

杜钢建：效能原则也应该是这次机构改革的重要原则之一。也即政府要讲效能，要重视成本。过去我们有个错误观念，只讲效率，不讲效能。而未来建立行政评价制度，也即政策评价制度，要把政府完成的任务与其成本结合起来进行评价。

此次机构改革还有一个重点内容就是继续深化行政审批制度的改革。这看起来是一个老生常谈的问题，但实质是非常关键的问题。政府机构改革的切入点究竟是什么？1998年转变政府职能是核心内容，以此来回应市场、公众的要求，但如何转变，直到2000年才真正抓住了机构改革的主线，即审批制度的改革。促使这一成功的基本理论依据是规制理论，所谓规制，即政府通过规则，限制自由。规制改革，就是减少政府权力。韩国20年前，政府规制事项有3万多件，1998年金大中上台时已经减少到1.2万件左右，金大中一上台即要求减少50%，后来又要求减少50%，2001年底只剩下3000件左右。日本也花费了20年时间将规制减少到2800件。目前中国的中央政府，初步框算，最低限度现在也有3万件左右，我想15年后，如果减少90%，剩下3000件左右是比较合理的。这样看来，未来15年，每5年就要机构改革一次，平均每5年至少减少30%的规制，也就是不低于30%的改革力度。

行政与政治

三联生活周刊：我注意到，在我们讨论行政“三权”中的监督时，事实上监督的概念已经超出行政体系之外，它需要的是整个权力系统的调整，而非只是行政体系。如何来看待这一问题？

杜钢建：观察研究中国的行政体制改革，单单只注意行政与机构是不够的；同时我们前面讨论的种种改革选择，设想在一次改革中就能完成，可能也是不现实的。如果将政府改革与政治改革放在一道研究，可能会更全面地观察中国的行政体制与机构改革。

三联生活周刊：或许我们从上世纪80年代的中国机构改革来回顾我们所走过的历程，更容易理解您所说的政府改革与政治改革。

杜钢建：中国的机构改革从1982年就开始了。当时的背景是由于“文革”把整个组织体系破坏了，结束了“文革”，大量干部回来工作，人员一下子就多起来，这个问题1980年就很严重了。当时的任务主要是精简人员，要求干部年轻化，组织规范化，大量设立经济部门，逐步转向以经济建设为中心。但是1988年又发现，仅仅农村改革还不够，还要进行城市改革、政治改革，当时已考虑将机构改革纳入政治改革之中。1992年，邓小平提出搞市场经济，随后的机构改革，特别强调的是政府的经济职能，完成从计划向市场的过渡。1998年，我们逐渐摸索到了一些经验，考虑如何向国际规则靠拢，加速入世，这时将上一轮改革提出的政府职能转变当作核心要求，逐渐废除不合国际规则的做法，主要是调整经济职能部门，管产品管行业的部门放在国家经贸委和其他部门下面，2～3年后取消，直接的经济管理部门越来越少。同时加强国家宏观经济调控部门，加强调控力度。这20年的改革，完成的是同一个任务，即从计划向市场转型。到2002年，这个任务基本完成，政府的指导思想、部门设置、调控力度、运行方式基本上摆脱了传统计划经济体制的框架。摆脱的标志是1998年的机构改革，这一轮的改革力度是最大的，同时也是回潮最少的。但摆脱了旧框架，并不意味着新框架就建立起来了。

如果将政府改革与政治改革放在一道研究，可能会更全面地观察中国的行政体制与机构改革。

2003年的改革与1998年改革的不同可能在于，我们现在是在加入了WTO之后的改革。加入WTO，政府作了许多承诺，要保证这些承诺到位，必须深入机构改革，目前所选择的方向是进行规制改革。更重要的不同在于，中共十六大的召开，明确地提出时间表：20年建成小康社会，同时将政治民主化、政府法治化提出来，也提出了法治国家的要求。这一背景很突出，因此这一轮改革是今后政治体制改革、政治文明建设重要的组成部分。

中国政治改革有其独特性的道路，1992年以后，我们选择了行政吸纳政治的方式进行政治改革。最简单地看，公众要求参与决策，一是纯粹的政治民主，一是行政民主。政治民主的构成是民主选举与政党政治，当它不适合大规模推行时，通过行政的民主化、公开化与透明度来减轻政治民主化的压力，同时加强执政党的合法性，是值得重视的选择。当然我们选择的是行政民主化为主，村民自治、基层民主同样也在扩大。

三联生活周刊：按照您的逻辑，我们的行政体制与机构改革所承担的任务并不单纯。

杜钢建：中国政府加入了WTO，也加入了世界人权两公约，如何来判断一个政府的“好”与“不好”，相应也有了基本标准。简单地看，一个好的政府至少是一个回应性的政府，对公民迫切的要求，经济要求、文化要求、社会保障要求等等都能够给出明确回应，同时还有责任感。过去的十多年，政府对经济领域、知识领域精英要求的回应给予了充分回应，社会各界因此与政府的关系是磨合而非对立，执政的合法性基础也因此而扩大。不过，在回应社会精英的要求时，相应对社会弱势群体的回应性不够，目前正在加强这一方面，这同样需要制度与政策的保障。但是，我们仅仅采用这一方式仍然是不够的，要考虑进一步的社会民主，比如直接选举、各民主党派的参政议政，进一步强化政府的改革。

三联生活周刊：用行政的民主化、公开化与透明度来减轻政治民主化的压力，是目前现实的一种选择，那么我们行政民主化已经开始并将努力完成的工作有哪些呢？

杜钢建：从行政的民主化而言，1998年乡镇政府政务全面公开，2000年是县市政府政务公开，2002年提出省级政府全面实行政务公开，同时也提出了对各部委的政务公开要求。这一系列政务公开又与电子政务结合，把政务公开固定下来。现在已对今后5年电子政务提出了具体要求，公众可以通过网上申请、审批，在减少公众负担的同时，逐步保证公众的知情权。

从行政干部的选择作用方式上而言，目前已经开展干部公示制度，授权全社会提意见，1997年这项改革开始试点，2002年全面展开；干部公开选拔制度现在也已经开展，政府部门副职新缺岗位要拿出5%～20%到社会上招考，为什么不讲正职呢？因为正职要人大批准。山西甚至将11个副县长副区长职位拿到社会上招考，这已经开始与政治民主化相结合了；表决制，在政府干部的任免上，采用表决制方式进行。目前是自上而下，即上级选择下级干部，下一步要进行自下而上的表决制。

行政民主化，也即未来5年机构改革的目标，一是电子政务体系的建全，政务充分公开；二是干部选拔任免制度上下推进、公开选拔规范化，让公众有参与政治的途径；三是各级政府建立咨询、论证、听证、专家顾问团制度，民意调查、协商谈判制度。

(杜钢建：国家行政学院教授，全国人大研究室特约研究员)

政府再造

三联生活周刊：中国政府的机构改革从1982年算起，已经进行了20年，这一轮的机构改革对现在与未来将会产生什么样的影响？

张成福：中国的政府改革，范围很广，首先有狭义意义上的政府，也即中央各部委；其次又包括党、人大、政协、群众团体，这些部门都是花国家预算的；同时还应包括事业单位。这样来看中国政府的改革，就不仅仅是一个机构问题了。我个人喜欢用“中国政府制度创新”或者“政府再造”来概括，想说明的是范围之广、难度之大，同时还无借鉴之经验。本轮机构改革，十六大报告里已经讲得很清楚。我个人的看法，从长远目标看，是建立一个良好的政府。首先是合法性很高的政府，得到社会各界高度认可的政府；其次是建立一个开放、民主、法治、负责任的政府，负责任意味着能担负法律、行政与道义的责任；第三是有能力、有效率、廉洁、能主持社会正义的政府。很显然，没有人会怀疑这些是建立一个好政府的标准，但这只是理想，是我们改革的方向，而非这一轮改革即可完成的目标。

三联生活周刊：“政府再造”在这一轮改革里，需要重点解决的问题是什么？

张成福：这一轮的改革重点，首先是国有资产的管理问题。在管好的同时，能够让国有资产保值增值，并造福于百姓，显然是大家极其重视的问题。过去我们一直在探索国有资产的问题，现在应当到了制度化规范化的时候了。其次是政府职能优化问题。两个方面，一方面要研究政府应当管什么，不应当管什么。另一方面要研究，确定了谁来管之后，如何管的问题。

三联生活周刊：政府应当管什么，不应当管什么，确实是一个政府边界的确认过程。

张成福：政府的边界说起来是相对清楚的，最通俗地讲，市场能做的，政府不做；社会能做的，政府不做。市场与社会做不了的，比如法律、基础设施、保护环境与社会可持续发展、收入分配问题、市场管制问题等等应由政府来管。我们现在可能更需要研究如何管的问题，从横向面看，中央各部委间是否更应当采用事权管理相对集中的原则；而从纵向看，也应当对中央与地方，各地方之间的关系有清晰的划分；优化政府职能，还有一条即决策与执行分离，也是重要的选择。这一轮改革，还必须重视的是强化市场监管，对市场的监管，也即规制问题。对银行证券监管不力是近几年相对突出的问题，过去我们强调让的时候多，这符合那一时期的现实，但现在要强调规范。这是机构改革的重中之重。我们不要笼统地谈政府放弃规制，在与老百姓切身利益相关的领域，比如环境、消费者权益，我们不是管得太多，而是管得太少。在这些方面我们应努力建立良好的规制机制。

(张成福：中国人民大学公共管理学院副院长、教授)

新公共管理运动

改革政府(230)1

行政系统将决策与执行分离的改革，始于90年代英国的梅杰时代。杜钢建向记者描述说：“最初的动力是财政的压力。”在稍早一些时候，也即英国的撒切尔时代，在财政压力之下，英国当局成立了效率工作组，反对行政浪费，对效率进行审计，对地方政府实行总量控制，对地方建设、道路交通等基础设施实行公开招标。与此同时，英国政府将40多家国有企业卖给私人，大规模实施私有化。1988年，效率工作小组提出了报告《改善政府管理——下一步计划》，为90年代政府改革提出了方向，也即后来的决策执行分离。

与英国行政改革同时，澳大利亚、新西兰先后工党上台，也都选择进行了行政改革。比较而言，新西兰更具影响力，1987年，新西兰财政部提交的《政府管理》，被广泛认为是国际新公共管理运动的宣言。

最简单地看，决策与执行分离，张成福说：“是任何人不能做自己案件的法官这一自然公理在行政上的运用。”从撒切尔开始的这种改革尝试，北京大学行政管理学院副院长周志忍理解是：“英国的这种做法，并非有什么政治性的目的，他们想改变的是过去重决策轻管理的行政思路。但到了布莱尔首相这一任，因为管理已经得到了足够的提升，现在他们强调的是长期规划与各部门的协调，要求政策更有战略眼光。”

梅杰上任后开始实施的“下一步计划”，首先将服务性职能部门从政府剥离出来，成立专门的执行局，他们与政府各部长的关系是一种谈判的关系，也是一种合同关系。而执行局的负责人，1/4是部长任命，3/4是公开招聘，双方用合同相互约束。部长只关心预算，既可能来自公共部门也可能来自私人的执行局负责人，握有用人等方面的权力。因为双方以绩效来评价，杜钢建观察说：“执行局的待遇相对优厚，其奖金可达工资的20%。”1996年，英国成立了126个执行局，75%的公共服务由执行局完成。

在英国行政改革的背景下，克林顿上任后，即提出“工作的更好而花费的更少的政府”目标。1993年美国建立了国家绩效评价委员会，评价各部门的绩效；两年后，29个州开始了绩效测评，30个州开始精简人员。

克林顿的继任者布什，在2000年的总统管理议程上提出了“以公民为中心、以结果为导向、以市场为基础”的原则。更概括地来评价新公共管理运动，周志忍分析说：“从过去的服从为本，调整为结果为本。”科层制度最核心内容是规则与服从，但对绩效(结果)的追求，使这一规则发生了深刻的变化。相对简单的地方，周志忍说，“西方国家，机构相对稳定，没有太多的减少，他们主要调整的是政府与社会的关系，在内部则是绩效方面。但中国的问题则相对要复杂得多。”

纵观全球，整个90年代，无论发达国家还是发展中国家，都开始了新公共管理运动，这一运动对中国政府此次改革，杜钢建的结论是：“影响很大。”

这一运动最直接的结果，杜钢建概括为：提高了政府部门资源配置与工作效率；增加了政府各种计划与项目的有效性；通过职能转变，缩小了机构规模、减少了政府预算开支；改变了公共服务质量与公共产品质量；保证了公众获取公共服务的便利性；加强了公共服务部门对公众需求的回应性；加强了行政行为的透明；加强了责任机制。

江泽民

生于1926年8月17日，江苏省扬州市人。中国共产党中央军事委员会主席，中华人民共和国主席，中华人民共和国中央军事委员会主席。

胡锦涛

1942年12月生，安徽绩溪人。中国共产党中央委员会总书记，中央军事委员会副主席，中华人民共和国副主席，中华人民共和国中央军事委员会副主席。

改革政府(230)4