深圳：“行政三分制”是一个动词

（文 / 巫昂）

为什么是深圳

“选择深圳作为新一轮政府机构改革的试点，是有原因的。”

马敬仁在接受本刊记者采访时说。“首先因为深圳的市场经济框架是国内首先建立的城市，其次是因为深圳市政府自1992年获得地方立法权后，其行政改革，在很多领域内都是先行先试的，比如审批制度改革，电子政务与一站式服务，市区责任关系调整，公共服务社会化，国土部门的阳光政府计划等等。”他是深圳市政府“行政三分制”改革设计方案的关键人物，其另外的头衔分别是教育部公共管理教学指导委员会委员和深圳大学行政管理系系主任。

深圳一直保持着经济的高速发展，2001年，除上缴国家税收477亿元外，完成地方预算内财政收入265.65亿元，比上年增长18.1%，是1979年的1544倍。长期跟踪调研“行政三分制”改革的深圳行政学院行政管理学院研究所所长傅小随告诉记者：“在这个过程中，有部分外来投资者逐渐对深圳的软环境有意见，其中主要就是指政府部门的办事效率比起90年代末之前，慢多了，市政府也意识到‘软环境是深圳的生命线’，于是试行行政三分制以提高政府效能就成为当务之急，为此，我们参照了新加坡、英国和我国香港地区的经验。”

决策局、执行局与监督局

目前深圳政府机构共有47个部门，有五大版块，分别是：社会管理部门和政务部门(市政府办公厅、公安局、监察局、民政局、司法局、人事局、劳动局、建设局、教育局、卫生局、法制局、审计局、口岸办公室、侨务办公室、计划生育办公室、文化局、外事办公室、规划与国土资源局、统计局、城市管理办公室)；执法监管部门(工商行政管理局、质量技术监督局、药品监督局、环境保护局)；综合与经济管理部门(经济贸易局、农林渔业局、发展计划局、财政局、地税局、科学技术局、旅游局、水务局、信息化办公室、国有资产管理办公室、经济体制改革办公室、交通局)；赋予行政职能的事业单位(档案局、公路局、气象局、社会保险管理局、机关事务管理局、体育局、民防办公室、住宅局)；开发区管理机构(保税区管理局、高新技术产业园领导小组办公室、龙岗大工业区管委会)。在行政区划上，下辖6个区，包括经济特区内的罗湖区、福田区、南山区、盐田区，以及经济特区外的宝安区和龙岗区。区下辖19个镇，26个街道办事处，443个居民委员会，218个村民委员会，深圳的镇就相当于县级或副县级。

从2002年3月起，深圳首先在国土局与交通局试点，把这两个部门的市局作为决策局，区局作执行部门，把服务的权力交给区一级，区分局与市局之间制定一个协议，类似于绩效合同，采取契约化管理。“这种协议一开始可以是一个月、半年或者一年，除了行政性质的协议，还有项目性质的。比如土地批给规划权方面，原来龙岗、宝安两区也有规划权，内部不易协调，现在都由市局统一规划。在规划中，有些原则是统一的，比如一个镇只能建一个五星级的酒店，不管这个镇的财政收入是几亿，还是几十亿。”

以往机构调整，往往把其中少数几个局凑在一起，机构总量变了，但是业务量不变，政府仍然被繁杂的事务层层包裹住。“实行三分制后，决策机构只有少数几个，并设置一些服务于它们的咨询机构作为监督机构，比如农业委员会是决策局，它含有农、林、渔、牧几个执行部，各执行部又设置若干个审议会。比如林业又有次生林规划审议会，它就是监督局，由1/3林业专家，1/3非林业专家、1/3有行政经验的林业离退休人士构成。”

马敬仁透露，将会依据深圳的产业机构与发展特点，在未来的机构设置上反映高新技术、物流产业与金融服务三大支柱产业的需要。

“国外城市管理一般分为小区制与大区制，中国目前采取的多为大区制，而日本、英国和英联邦国家与美国的部分州政府，则采取小区制，我认为小区制较为适应市场需要，区不再是一级政府，整个政府也不再是分市、区、镇三级设置，而是把现有区的数目增加两三倍，区辖区更细致，下面直接是社区，每个区公所里只有几个工作人员，直接接触市民，使得管理与服务更到位。”

深圳行政三分制之后，有一部分政府财政预算将进入民营机构，原来的市政服务部门将由企业介入。“这通称‘政府外包’。比如下水、污水处理，公害治理等。”马敬仁说，“再比如要对居住了3万居民的区域进行污水处理，以往政府出面可能一年要花100万元，以后由企业招标可能只要30万元。政府所有资源的使用，必须通过社会化的途径，增加政策的公共性，特别是专家的介入尤其重要，比如我也参与的海上田园景点策划，有十几个院士、170多位教授参与其中。”

公务员难题

“整个香港特区政府只有两部中巴是真正意义上的公车，他们要去企业审查，则由企业派车，而他们的公务员日常多使用私家车，廉洁风气始于制度设置。”马敬仁告诉记者。当政府改革触及到政府工作人员本身利益的时候，往往让他们对改革本身有更多顾虑。传统的机构调整，往往保存了现行的部门设置，把人员精简20%左右，把他们转移到部门下设的事业单位，然后聘用很多合同制的公务员。马敬仁说：“我们认为合同制公务员应该大幅度减少，他们的进入往往培养了在编公务员的贵族化倾向，他们不干活了，增长了优越性和惰性，所以我并不看好政府雇员制。”

“深圳市政府的机构与人员编制比起国内市一级的城市，已经是相当精干了。”傅小随说，“他们一般一个人要干几个人的活，一个硕士毕业的科员月薪拿到五六千元属于正常，一般的局级单位只有几十个人，稍大一些的100多人，只有公安局、国土局与交通局多一些，作为先行一步试点的国土局与交通局都有700来个公务员。而深圳这次政府机构调整最大的悬念，就是未来为政府特别是执行局工作的人，还是不是公务员身份。因为三分制的先行者英国政府当年的最大措施，就是打破公务员制度，采取‘行政执行市场化’，而英国恰恰是现代文官制度的创始国度”。

马敬仁则补充说，5年前深圳公务员的收入是内地公务员的三倍，现在只有一到二倍，并没有保持住它的优势。

权力心脏的下移

“政府的心脏应在处一级。”马敬仁认为：“行政三分制的关键在于局一级单位的重组，因为现有的权力心脏，中央在司局级，省市在厅局级，而真正在基层办事的是处一级，现在对处的编制，通常是一个处长，一两个副处长，三四个科员，根本不够用。而司局长、厅局长天天忙着事务，比如签字、审批和规划，并不知道基层的具体状况。这些权力中的相当部分应该交给处长，因为他们做实际的工作，其对具体事务的判断力超过他们的上级。而90年代以来，腐败集中在司厅局这些权力机构的中层，也是因为他们的权力过大。”

“今后政府改革的远景目标是弱化省政府，强化市政府的自主权，并与农村地区形成互动，进入城市的人会回到农村去执业，比如开办农场，不一定是农民的农业地区了。这种自由空间与新体制的形成，需要省一级把管理权限下放，省区之间按片建立协调机构。以往各县镇一级甚至都到首都设办事处，这些办事处一方面是摸摸上情，另一方面主要是搞接待，会造成极大的浪费与腐败源头。机构调整之后，应该是中央政府主动把办事机构设置到各个地方，比如派驻监察人员到深圳，但不归深圳市政府管理。”

马敬仁强调，这些都是三分制的边际效应。