2000万城市贫民的生活之重

（文 / 庄山）

最低生活保障制度与提供再就业机会是扶助贫困家庭的重要内容  

生活在城市屋檐下

地板块和壁纸都已经颜色斑驳，很多地方已经脱落。这是一间大约14平方米的房间，一张双人床和一张单人床占据了绝大部分，填补空间的是一张老式折叠餐桌，一个衣柜，角落里摆着一台蒙着罩子的21英寸电视。

“这是我父母的房子，小两居，老两口领着我大儿子住这间大屋，边上小屋里一张大床，我和爱人带着小儿子睡。”刚人40岁的王伟最焦心的是2002年12月申请的低保怎么还是不能批准。他1980年高中毕业后就直接进北京东风洗染厂，19年后，难以为继的单位不得不与他们解除劳动合同。断了收入来源，人才市场和各种招聘会成了王伟最多光顾的地方，“到人才每次要三元钱，星期三、六各去一次，就要交6元。不是我不工作，实在是没人要我，你看招聘写着，年龄18到40，但有35的谁要40的呀。”有限的几次工作经历让王伟感到气愤，“说好头三个月试工期，每月800元，到第四个月1200元，我就上过两回当，给公司开送货车，到第三个月快完了，叫你过去，说得特客气，给你开一个全资走人。过两天，到人才一看，人家又在那招呢，其实那1200是钓鱼的。”

王伟的妻子下岗后在一个门市卖配件，已经干了两三年，但2002年11月也下来了，存在人才的档案除去每年一两百元的手续费外，还要交三项保险费用2200元。而王伟的父母退休前一个在副食店，一个在幼儿园，时常要依赖父母本就少得可怜的退休金来接济自己的生活，王伟感到很难过，“现在俩孩子学费都该交了，我都有心不让他们上学了”。

照王伟的说法，像他这种情况的人，在他身边就还有不少。北京市委党校社会学部主任尹志刚教授领导的课题组从2000年开始进行“北京市城市居民贫困问题研究”，他们在北京市八城区所做的调查显示，有10.3%的城市贫困家庭，自认为温饱没有解决；89.7%的贫困家庭自认为处于温饱状态，但没钱支付一些必要的日常开支。“八城区以外的其他县、乡镇的情况还要差一些，而北京城镇贫困人口的生活在全国应该是最好的了。”

最低保障的政策尴尬

“不该办的一个也不能办，该办的一个也不能漏办。”这是北京安贞里社区居委会民政主任刘华坚持的原则，王伟正是在她所负责管理的社区中。

中国的最低生活保障制度实行“属地化”原则，最低保障线的标准根据当地的经济发展水平、物价水平等确定，北京市从1996年开始实行这项制度，当时标准是170元，目前已经涨到了290元，在全国排前三位。刘华介绍说：“北京市最低工资标准是465元，最低生活保障是290元，在职职工从总的工资里减去175元，再核算，如果家庭人均超过290元，就不办低保。”最令刘华头痛也最难办的是申请低保人员收入的核定问题，“工作所得、房屋租赁、利息收入等等都要算作收入，但哪一项都不容易查清。”

对此，尹志刚认为：“我们调查发现，在贫困家庭的月收入中，政府的最低生活保障金和帮困卡，占总收入的44.9%，排在第一位。虽然不能说福利保障好了就会养懒人，但也会给一些人提供搭政府便车的想法。”

而王振耀根本否定了“可能养懒汉”的这种说法，他说：“照现行的补差制度，2002年11月全国人均低保发放平均59元。这点钱够干什么的！”他拿着办公桌上刚统计好的2002年11月份报表，报表上有内地所有省市自治区的分项统计，记者看到，人均发放超过100元的只有北京181元、上海133元、浙江108元，其他大多数都在50元左右，最低的宁夏只有23元。

谁为城市最低保障买单

“现在实行市场经济，国家不能保证每个人都有工作，但必须保证大家都有饭吃。我们政府当然要承担起这项责任。”王振耀说。

从最低生活保障制度建立开始，一直实行属地负责制，资金由地方财政负担。王振耀说：“原来是地方政府拿钱，但很多地方都顶牛了，他们不愿意让原来中央企业和国有大中型企业下岗职工进入低保保障体系，到2001年6月全国才保了458万。”根据这种情况，“1999年中央开始补贴，以地方财政状况和低保状况为标准，原定7个经济条件较好的省市不给钱，重点倾斜低保数量过100万的省、市、自治区，全国的分布十字加一角，东北是一角，由南到北有河南、湖北、湖南，东到西有安徽、江西、四川。中央补贴这几年成倍增长，1999年补了4个亿，2000年补了8个亿，2001年补了23个亿，2002年补了46个亿。”同样的一组数字是，“1999年全国低保一共发放15亿元，2000年是27亿元，2001年涨到54亿元，2002年到了110多亿元。2003年还要翻一番，国家拨款到92亿元，地方相应配套怎么也在100多亿元。”

民政部救灾救济司救济处王继航介绍说：“中央财政给各省的补贴，标准是一个综合概念，要根据地方的低保人数、经济发展水平、财政状况等，国家财政部有一套计算公式，我们民政部也有一套核算标准，最后的数额由两家协商定。2002年，低保发放最高的是黑龙江，150万左右低保人员，投入10个亿，其中中央财政划拨3.3亿元，其次是辽宁8.9亿元，中央财政支持3.7亿元，低保人员在150万以上的还有湖北、湖南等几个省。”

显然，低保资金多数还是落在了地方的头上，“省市县各级政府都要拿钱”。筹措这笔资金就成了各地方的一项重要工作。

北京市是不在国家财政支持范围内的，截至2002年11月底，北京市11万左右低保人员，全年共支付1.6亿元，平均补差在全国算最高的。而从1996年7月1日开始实施城市低保制度，6年来北京已经累计投入资金4.2亿多元。“改革资金负担方式，建立稳定的保障金筹措机制”，已经成为保证低保制度实施的关键。

在记者采访时，刘华刚忙完了一项捐款的工作，她介绍说：“区里准备建立基金，社区范围的所有事业单位每人捐款10元，党员干部捐一天工资，基金由专人管理，以后这种捐款形式可能会形成一种制度长期进行下去。”

而捐款可能仅是一种筹措资金的方式，民政部要求地方要积极采取措施，多方筹措资金，2002年，山东从福利彩票的收入中拿出5000万元搞低保，王振耀说：“与福利彩票建立联系应该也是今后的一个方向。”

务必扎实不得造假

——访民政部救灾救济司司长王振耀

三联生活周刊：您估计城市低保人员的数量有多少？

王振耀：城市享受低保的人目前有2000万，估计可能还要增长几百万，其中有两个因素，一是中央准备调整政策，取消过去按照应得收入统计的方法，实施按实际收入计算，像有些企业拖欠职工工资8个月、甚至30个月，说起来是职工的收入，但得到的可能性很小。现在新的标准是6个月没有得到，单位和民政部门调查证明，以后也不可能得到的就视为没有这笔收入。这一类人仅山西省估计就将增加30多万。另外，在再就业中心的人员有400万，实行出中心政策后这些人也都要归到我们这里来。

三联生活周刊：针对城市贫困人群，国家救助政策有哪些变革？

王振耀：在现在低保对象中，真正属于民政传统救助的“三无”人员[无劳动能力、无经济来源、无法定赡养(抚养、扶养)人]，全国只有90多万，仅占总数的5%，其他1900多万都是下岗失业职工。我们国家过去是低工资、广就业，贫困救助由单位负责，那是一种低效率、大锅饭式的广泛救助，但由于经济条件普遍处于低水平，贫困表现并不明显。而现在实行市场经济，不可能再要求单位承担这项责任，就要通过社会进行集中救助。民政部实行新的保障制度其实从1993年就开始了，当时上海纺织企业垮了，几十万职工没了岗位，于是在上海开始试点最低生活保障线制度，1994年开始在全国推广，但很困难，到1997年才推到200多个城市。当年北戴河总理办公会后，中央下发了29号文件，要求1999年在全国普遍建立这套制度。随着形势发展，我们进一步要求各地到2002年6月完成“应保尽保”工作。在此基础上，下一步的目标是向城镇贫困家庭提供包括医疗、教育、住房等在内的专项救助，从而使最低生活保障制度的功能更加完善。

三联生活周刊：怎么保证低保政策的实施呢？

王振耀：我们要求各地务必把工作做得扎扎实实，不得造假。2002年6月各地完成应保尽保的工作，民政部都做了光盘备案，细致到户主姓名、身份证号、联系方式等。但是看资金发放情况，全国每个月仅发放资金七八个亿，我们估计应该到12个亿，这说明个别地方可能存在政策不落实、低标准发放漏洞。