评论：社会抚养费的依据和成效问题

（文 / 穆光宗）

作为《中华人民共和国人口与计划生育法》的配套法规，《社会抚养费征收管理办法》和该法一起于2002年9月1日起在全国实施。“社会抚养费”大致可以界定为在新生人口成长到合格的劳动力之前，福利性分享的公共物品和公共服务价值的总和。征收社会抚养费的依据是超生就意味着多占用了社会的公共资源和公共物品；征收社会抚养费，意味着对法外生育的一种处罚。社会抚养费的征收对象是存在着超生现象的家庭。在理论上，对每一个孩子都有一个社会抚养问题，对生育的合法性作出确认之后，社会或者政府却有不同的对待——对依法生育者，国家承担应该承担的社会抚养费；对违法生育者，国家则放弃本该承担的社会抚养费，让家庭来承担或者说提前预支。

社会抚养费如何征收？这涉及到如何理解社会抚养费的外延问题，就是：包括哪些费用？到底在现实生活中，有多少是由国家承担的生育成本？这是一方面。另一方面是惩罚性质的社会抚养费，就是不仅要交纳应该交纳的社会抚养费，而且要让这种行为对社会所造成的不良影响作出一定程度的补偿，这该如何确定？二者合计就构成了社会抚养费的基本内容。现行办法规定，对社会抚养费的征收标准，分别以当地城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入为计征的参考基本标准，结合当事人实际收入和不符合法律、法规规定生育子女的情节，确定征收数额。有些地方法规就直接以倍数确定计征线。但为什么以人均可支配收入或者纯收入作为计征标准却缺乏必要的补充说明。

从理论上说，社会抚养费的征收各地标准应该是不一样的。但如果被征收的超生孩子没有长成合格的劳动力就中途夭折了，政府是否应该退回部分社会抚养费？如果孩子中途离开了征收地，迁移到一个新的目的地，那么社会抚养费在生命周期不同阶段的支付和征收又如何协调？细究起来，社会抚养费几乎是难以计量，因为问题太复杂了。再者，说到底，孩子是无辜的。要惩罚的应该不是孩子，而是家长。所以，如何合理执法、如何有效执法是今后的一大挑战。

如果不能确定抚养费征收的理论依据和具体标准，还很可能加剧议价孩现象的发生率。行政部门在征收社会抚养费时因为有了法律支持更加有恃无恐，关心的只是谁该征收，如何征收，征收多少。其实，征收社会抚养费的初衷是为实现依法生育中规范、公正的目标。如果忘记了这样的初衷，那就是法律功能的异化。《人口与计划生育法》的宗旨是稳定低生育水平，但现在却可能为一些单位的“随意性罚款”披上了合法外衣，如果社会抚养费的征收范围和计量缺乏科学依据的话。

立法过程是不是体现了民众的意志，体现了人文关怀，应该说是最要紧的。一个好的法律必须建构在合情合理的基础上，要在国情和民意之间达成皆大欢喜的某种均衡。如果一个法律只是形式上的民主，实质上的专制，那么就是虚伪民主，最终必然是不受欢迎、事倍功半，甚至事与愿违。

当下特别需要引起重视的是，不应夸大征收社会抚养费所隐含的生育控制功效。但根据笔者了解，由于基层（特别是欠发达地区）计划生育经费紧张，所以不少地方颇为关注社会抚养费，甚至想维持过去的照顾生育二胎社会抚养费的征收。但现在只惩罚法外生育的做法却使计划生育部门的经费受到了不同程度影响。所以说，如何在财政上确保计划生育行政事业经费，不至于地方上因为经费紧张而在利益驱动下去偷养几个超生户，是一个不能不考虑的潜在问题。

应该明确一点，社会抚养费的征收是治标之策，因为超生已成事实。所以过分倚重社会抚养费恰恰是计划生育工作落后的表征。社会抚养费作为生育控制的社会手段是必要的，却不是最有效、最必需的措施。相反地，我们要努力减少超生人口社会抚养费的征收，要在行使生育控制经济手段之前就有效地使用和落实文化措施、激励措施和帮扶措施。其实，征收社会抚养费的做法依旧没有跳出“有钱的不怕罚，没钱的没法罚”这样的困境，甚至也不能摆脱“你超生我罚款，各取所需各得其所”的风险。我们现在所说的“社会抚养费”就其实质而言还是过去的超生罚款，只不过名称变了，落实的措施变了。但无论如何，这是最后一道防线，是无奈之余的选择，属于现实性抑制的范畴。

千方百计减少法外生育（过去称“计划外生育”）才是上佳之策。在生育控制上，如果放弃了宣传教育、知情选择、优质服务、帮扶脱贫、利益补偿和激励以及行政处罚等卓有成效的做法，而单纯依靠社会抚养费征收的话，那就无异于放任生育，无异于鼓励生育。

“零社会抚养费”也许可以看作是依法生育、依法行政的最高境界，因为征收社会抚养费归根结底是对法外生育的一种惩罚，是人口失控的一种补救性措施，是维护生育的规范性和公正性的最后堤坝。所以，我们一方面要设立社会抚养费，另一方面考虑到社会抚养费含义的模糊性和难操作性，要将社会抚养费的最小化作为我们的工作目标。如果将征收社会抚养费作为生育控制的主要手段、用心过多，则与我们的初衷完全相背，需要高度的警惕和严密的防范。

（本文作者为中国人民大学人口与发展研究中心博士）