大使馆外的非政府组织

（文 / 纪江玮）

2001年12月7日，欧盟在北京召开记者招待会，对外宣布它的小型人权项目基金正式启动。这多少有点不同寻常。作为官方的无偿援助，像这样花大力气进行宣传的并不多见。

欧盟的小型人权项目是在中国与欧盟从1995开始的人权对话基础上，经外交部同意后启动的。它一年投入的资金有84万欧元，约合620多万人民币，优先考虑的领域包括与酷刑作斗争、支持减少死刑的使用、工人权利的保护、政策问题和社会服务的公众参与、反对歧视，言论自由及经济、社会文化权利。在新闻发布会上，欧盟的项目官员苏菲女士解释了申请人的资格，虽然政府和非政府的机构均可申请，但苏菲同时强调，欢迎非政府组织申请。

中国政法大学刑事法律研究中心在接受记者采访时称，在新闻发布会前就已经知道了这个项目，并已开始了申请工作。青年法律援助与研究中心的佟丽华对记者说，他也是才知道有大使馆提供小项目基金的事。是否申请欧盟的项目，他正在考虑。北京大学妇女法律研究中心主任林立霞说有可能会申报，但另一方面，因为人手少，项目多，怕做不过来。“打工妹之家”知道欧盟的项目是因为欧盟给他们寄来了材料。他们有一个项目叫维权小组，因为没有资金，一直没有开展，所以有申请的打算。他们想用这笔资金设立专职人员接待来访者，并想和专业人士合作帮助权益受损的打工者。

对中国非政府组织的援助，欧盟并不是第一家。英国使馆文化交流处的小额赠款项目在1999年就开始面对非政府组织。2000年一共资助了12个项目，资助金额为100万元人民币左右。日本的利民工程援助，从1991年开始，到2001年3月已实施了411项，金额累计约为2亿人民币。目前刚启动的一个项目是在丽江附近的贫困县文海开展的生态旅游示范区。援助的金额为34393美元，一共有三个团体接受捐赠，其中两个都是中国的NGO组织。

当记者想统计一下国外官方的无偿援助到底有多少，有多少非政府组织在使用这样的基金时，却发现没有人知道。民政部涉外社团管理处的处长李永对记者说，没有机构管这件事，所以没有完整的数据。世界银行的项目归财政部管，福特基金归社科院管，其他一些官方对官方的项目有的归外贸部管，有的归经贸委管。尤其是对于国外官方机构对中国非政府组织的援助，中国国际非政府组织合作促进会的秘书长黄皓明认为更加难以统计。

黄皓明认为来自国外官方的无偿援助项目并没有形成规模，量很少。清华大学非盈利性机构研究中心的邓国胜则告诉记者，从中国非政府组织的总收入上看，海外援助只占1.64%。但另一方面，非政府组织的差别很大。黄皓明介绍说，政府性的组织，如妇联、青联，是由国家拨款，它的员工是标准的公务员。一些大的非政府组织，如青少年基金会、扶贫基金会，也有政府背景，但要自己筹资。扶贫基金会去年筹资7000万元，青基会去年筹资8000万元。第三类非政府组织则纯粹靠海外的资金。

据黄皓明介绍，国内有两家完全靠海外资金的机构。一家是南京的“爱德会”，主要做扶贫和特殊教育等，每年筹资约四五百万美元。另一家是黄皓明任职的“民促会”，一年约接受100多万美元的资助。民促会和德国政府、芬兰政府，以及联合国开发署做过项目。但官方资助不是主体，他们的经济来源主要是国外的一些宗教组织。

其实，国内的各类非政府组织的经济结构都比较复杂。比如“打工妹之家”的资金来自农家女文化发展中心。这个中心是从《农家女百事通》杂志发展出来的。据中心主任李涛介绍，主要资金来自海外，包括福特基金，以及美国、爱尔兰、加拿大大使馆的援助基金，平均每年筹款150万元左右。中心对于海外援助的认识是从1995年世妇会开始的，而且他们有冰心的女儿吴清做顾问，这无疑使他们在利用“外资”上具有一定的优势。

北京大学妇女法律研究中心的主要资金则来自福特基金，去年的花费有110万元。但这只能满足日常开销。如果想做项目，还需另外筹款。中心曾和英国使馆文化处合作过，花费20多万元出版了一本关于妇女权益保障方面的书。目前正在参与一个由福特基金和英国、瑞典、荷兰等国资助的反家庭暴力的项目。这是一个很大的项目，分为十几个分项目，北大承担其中的一个项目，使用的资金有20多万。其他分项目也基本上都由NGO承担，资金的情况大致相同。

海外援助的突显与国内非政府组织筹资渠道不畅不无关系。黄皓明认为，源头是在国内没有一个比较规范的规则，所以就不可能形成带指导性的、一般意义的筹资机制。

据中国的《公益捐赠法》，只有社会团体、民办非企业和地方政府可以接受捐赠。但想注册成社会团体并非易事，需要有业务主管单位，据邓国胜介绍，事实上主管单位很难找到。

农家女文化发展中心今年夏天进行了工商注册。作为工商企业，如果接受捐赠就需要纳税，所以中心主任李涛目前正在争取免税待遇。以前没有注册的时候，钱款只能通过杂志社解决。李涛说，现在营业税已经解决，正在办理所得税的减免。

另一个规定是在同一地区不允许存在相同业务的团体。这主要是为了限制竞争。邓国胜说，关于是否应该限制竞争，争论在国内外都存在。

这两条规定使中国目前还不具备每个人都能筹资的基本条件。需要自筹资金的组织的数目在统计上还没有，甚至根本无法估计。

全国登记的社团有13万余家，民办非企业有70万家，未登记的可能有100多万。有人估计全国的各类非政府组织有可能达到300多万个，绝大多数非政府组织筹款都困难。很多规模小、名气小的组织几乎完全依靠海外援助。

黄皓明说，海外官方资金提供给民间只是刚刚开始。世界银行、亚洲开发银行，它们的钱不允许对非政府组织，必须要通过中国的主管部门——财政部。双边援助大部分由外经贸部国际司管理。出现官方对民间，黄皓明认为这是一件好事，社会逐渐多元化，非政府组织比较灵活的特性受到了青睐。

虽然有为数不少的大使馆在提供着小额资金，但并不是每一个非政府组织都知道。英国使馆文化处的高玮介绍说，他们一般在自己的网站上发布有关信息，其他的或是靠口口相传，或是参考一些非政府组织名录。欧盟小型人权项目的助理张岚则说，除了召开新闻发布会，他们还根据《中国发展简报》的《中国250个NGO(即非政府组织)》一书，向其中有关的140多个组织发布了通知。作出这么大的努力，张岚说，是为了让大家能有平等的机会。日本使馆为了扩大非政府组织的参与，则采取了一些积极的手段，比如在非政府组织国际会议期间布置展台做宣传，但大西留美承认，知道他们项目的组织还是有限。

清华大学的邓国胜说，由于交流渠道不畅，确实出现了马太效应，即越是活跃的非政府组织越能得到大使馆资助。另一方面，邓国胜说，由于各个基金没有正式的协调方式，出现过某个组织同一个项目使用好几种援助基金的情况。

更大的漏洞出现在执行监督上。虽然各个基金都有定期实地考察的约定，但是邓国胜说，一年几次旅游式的考察，如同走马观花，“说实话，很难监督”。

《南方周末》曾在近期报道了胡曼莉在云南丽江滥用海外捐款，最后被告上法庭的事情。邓国胜说，其实纠纷很少出现，据他所知，胡曼莉的案件是第一个。尤其像大使馆的各种小项目援助，金额比较小，大使馆并不是特别在乎。首先是滥用情况少有发现，发现以后，大使馆会停止合作，各个大使馆的项目官之间会做一些非正式的交流，去法院起诉的几乎没有。

另一个迫在眉睫的问题是非政府组织的自身能力不强。其中之一是不会写项目书。邓国胜说，据他们调查，有很多组织只注意引进资金，而没有注意引进国外项目管理模式，比如如何做项目评估、项目监测，如何提高效率。

这个问题已引起了重视。中国民促会将2002年作为能力建设年。他们将在天津职业技术师范学院组建中国基层非政府组织能力建设培训基地，系统培训中国基层非政府组织的领导人和管理工作人员。

农家女文化发展中心在去年年底做了3年的发展规划。虽然有申请欧盟项目的打算，李涛说，他们还要考虑自己的人力资源以及发展方向。否则，“拿着也烫手”。

中国非政府组织可以申请的国际小型援助项目