报道：私人护照：中国空间＞世界压力

（文 / 金焱）

自由迁移是人们的希望(cnsphoto 供图)  

繁琐程序的烦恼即将成为历史(cnsphoto 供图)  

出入境移民领域的著名学者葛剑雄关注到我国出入境管理推出的6项重大改革措施时，正在为办理繁琐的出境手续而懊恼。现在是复旦大学历史地理研究中心主任的葛先生11月27日飞赴美国，离境当天，新浪网上“出入境制度改革”的专题点击率依然很高，这时已是各媒体发布关于出入境管理改革的相关报道的第四天了。

葛先生11月26日与记者通话时，他没有掩饰懊恼之情。要去美国开会的葛先生同时接到了德国的出访邀请，为了满足时间和行程便利的需要，葛先生决定从美国直接去德国。但在国内办理相关的出境手续时，他的简单想法却变成了复杂的程序。最让他懊恼的是，办理因私护照的程序繁琐，使他无法参加美国会议的前两天日程。

而对大多数人来说，经历繁琐程序的烦恼也许要比葛先生面对的更多。不过，这些即将成为历史。

新的改革措施中，公民出境申请需提交境外邀请函的规定被取消，到其废止的最后期限明年年底，这一规定已经延用了16年。所以，无论是从专业研究角度，还是从一个普通中国人的角度，葛先生都对这次改革深有感触。

作为居留在上海的学者，葛剑雄觉得出台的更为人性化的新措施是，从明年起上海将同珠海、顺德等城市普遍试行“只需身份证、户口簿即可申领护照”的做法——护照由审批变成了按需要申领，使中国公民迁移的自由和权利更多地体现出来。

葛剑雄只是我国愈来愈庞大的私人护照持有者中的一员。公安部出入境管理局任英超处长告诉记者，仅去年一年，经公安机关审批的我国因私出境者就有310.9万人，“这个创纪录的数字意味着，我们现在一天的工作量超过了改革开放前一年的工作量”。

另一个数据也能说明问题。任英超介绍，在从1949至1979年整整30年间，经公安机关审批的因私出国人数只有21万人，平均每年仅有7000人，而“因私”出国的观念根本就不存在。

直到1986年2月1日“出入境管理法”正式实施前，尽管打开国门的政策直接带来了7年中35万的因私出境人数，但限制依然存在。只不过是稍有放宽，“谈不上方便、鼓励等等相关原则”。与此相对应的，持私人护照的中国人的出国意图也很单纯：或是与亲属团聚，或是探亲。任英超说，在改革开放以后，私人护照的持有者中出现了自费留学队伍，而这种趋势发展到1990年前后，持私人护照的中国人中，自费留学与探亲已各占总人数的三分之一。

葛先生说，外国人根本不理解中国所谓的“因公出国”、“因私出国”，这种分野在国外根本不存在。而在因私出国比例激增的这十余年中，1990年被认为是实现了根本转变的一年——中国公民花自己的钱出国旅游的多了，此前是公费旅游的天下。这也是公民因私出国与国家经济形势第一次挂起了钩。到现在，持私人护照者中出国旅游的人数已占总量的2/3。

另一个引人关注的点是，以商务活动为主的短期旅游占到了总量的10%-企业成为因私出国的主体。从政府官员到企业员工，从公务活动到自费旅游，私人护照的持有人群日益平民化。

任英超说，在出入境管理新的举措出台前，他和他的同事们清理了一下十年来的“大事”。他们发现，在此之前的系列文件“被动应付的多，缺少一个系统的思考”，这种缺乏系统性体现在：一些只针对某个国家的政策调整的小文件较多。

相对中国内部结构的变化，这些政策显得被动而滞后。而更多的被动体现在操作层面。拿护照发照点为例：原来的发照点用任英超的话形容是“小作坊”式的，这样的“小作坊”全国共有165个，一个直接缺陷是“浪费警力”——“每个发照点就算有5个警力的话，也要800多人。”

私人护照的普及程度带来更为大量的工作，而警方面对的困境是警力不可能大量增加。于是，一个技术上的解决之道应运而生。再以发照点为例，改变后的发照点缩减到了31个，每个省一级的公安厅一个。缩减的前提是，发照点由小作坊转向了车间式的流水作业，变成了“现代化的制证中心”：警力中有一部分由计算机等方面的专业人员顶替，而原来的警力人员则负责开发、管理、维护等工作。这样直接用于制证工作的警力全国可能150人就够了，余下的600多人的工作方向转为“以服务为主”。

在实行了这样的转变后，任英超总的感觉是：工作量还是在继续增加，这还是一个难以应付的问题。其实这也是此次推出六项改革的一个最大动因。只不过大量媒体的相关报道将此与WTO联系起来，将之归结为世界压力下的必然改变。而11月12日中国加入WTO，新举措的出台就在此之后不久，又使这种说法听起来言之有理。

任英超说，入世后带来的应该是更大的工作量，那时出入境活动将更加频繁，“大进大出、快进快出”。任英超更倾向认为，这个被很多媒体看得“比我们看的高度还高”的改革举措主要还是形势所迫，“人员还是那些人，但是工作量增加了几十倍甚至上百倍”，所以简化手续是“酝酿已久，水到渠成”，而至于进入WTO，任英超说在时间上是有一定巧合。

涉及到非法移民问题也与媒体渲染的有所不同。有观点认为，原有的出入境管理方式使一些想通过正常途径出国的人望而却步，便以偷渡的方式非法移民。新举措也是为了减少这种可能性。任英超不同意这种说法，“非法移民是因为入境国的签证和居留许可的限制，而非出自我们本国的限制”。新措施也不是一刀切，比如凭身份证和户口簿办护照的说法在非法移民严重的个别地方不但短期内不会实行，而且，“限制还是很严”。

能说明这一点的还有一个有趣的事实。原来大受责备的出境入境管理政策最初的出发点是为了防止不准出境的“五种人”：包括正在侦查的犯罪嫌疑人、民事案件未了结和危及国家安全利益原则的人等等，“单位出意见”等等条款也成为控制这五种人的措施。“我们做了一部分帮外国人把关的活儿。”现在，公安部门改变了这个“笨办法”。聪明的办法伴随着社会管理能力的加强：一方面，不该出境的黑名单通过公安机关内部联网“事先掌握”；另一方面，敏感的公职人员在办理护照时，有提供简单数据的要求。而对于广大老百姓而言，只要不是上面两种情况，“拿身份证和户口簿就可以办理了”。

任英超认为，在出入境新的管理办法出台后，公安部门做的工作就是向国际通行做法靠拢，直接用身份证就可以办护照——“这才是质的飞跃！”任英超说。