证监会的新角色

（文 / 黄河）

自周小川就任证监会主席以来，证监会一直在寻找着自己的“新角色”(秦文纲 摄/Fotoe)  

在接到海南凯立正式委托的那一天，李江并不觉得有什么不同。尽管这次他将面对的是一个被许多人视为“不可冒犯”的部门——证监会，但对多年从事行政诉讼代理的李江来说，更高的级别、更大索赔金额的诉讼他也做过不少——行政诉讼本来就是专门为“告官”而设的。

“真没想到后来会有那么大影响，”当李江坐在他的办公室告诉记者这番话的时候，已经是7月10日，5天前，北京市高级人民法院刚刚完成对海南凯立起诉证监会一案的终审。

这个只有短短20分钟的宣判被评价为“浓缩了中国证券市场近10年的发展历程”。法院判决驳回中国证监会的上诉，维持由北京市第一中级人民法院作出的一审判决，判令中国证监会依法审核海南凯立的上市申请，并在60天内作出决定。一审案件受理费80元和上诉的受理费80元由中国证监会承担。

不到两个小时的采访里，李江接了近10个电话，大多是媒体打来了解凯立案的新进展。“对海南凯立而言，这是不得不打的一个官司。”在谈到海南凯立状告证监会的起因时，李江这样解释。

证监会在给国务院的一份报告里把凯立公司定性为“将不属于自己的收入作为收益，造成97%收益不真实，严重违反了《公司法》第一百三十七条的有关规定，不具备发行股票的法定条件”。对于一家准备上市的企业来说，证监会的这一报告不但堵死了海南凯立所有的融资渠道，而且直接危及到企业生存。海南凯立的董事长卫凯征就是在1999年9月接到国务院办公厅秘书局转来的这份报告后，才下定起诉决心的。

此时的起诉，已经不仅仅是为了上市，更是要通过法律判决“讨个清白”。

然而对刚刚败诉的证监会而言，情形却远没有“还个清白”这样简单。尽管证监会新闻发言人对记者的询问一如既往地表示“无可奉告”，但在已经公布的二审上诉状中，人们还是可以看出几分端倪：“一审判决表明，司法机关不再承认地方政府和中央企业主管部门原有的、推荐股票发行指标企业权力的效力，不再承认现有的百余家企业已经得到的1997年股票公开发行计划指标，会对全国股票发行工作和财政金融改革产生影响。”

证监会真正担心的是，如果司法机关对“已有权力的效力”不予承认的话，那它将面临的不是一个海南凯立，而是更多来自企业和个人的诉讼。这并非杞人忧天，就在凯立案审理的过程中，证监会又连续成为好几宗诉讼案的被告。据估计，法院还未受理的诉讼远不止这个数目。

这并不仅仅是证监会的担心。实际上，在接受海南凯立的起诉前，法院也曾有过类似顾虑。就在接到海南凯立的起诉状后，北京市第一中级人民法院花了几个月时间研究是否立案，并邀请了一批著名法学专家进行论证，论证核心就是立案是否会影响股市。

中国国家行政学院法学部副主任、北京大学法学院博士生导师、法学博士袁曙宏教授就是当时专家组的成员之一。据袁教授介绍，论证结果很简单：“如果告铁道部就导致火车晚点，告公安部社会治安就混乱，告国家工商总局市场经济秩序就不安定，那国家的行政权还能监督吗？那样的话《行政诉讼法》就要废止了，法院的行政审判庭就要撤消了。实际上根本不存在这种问题。”袁曙宏教授强调，行政诉讼不仅不会损害政府部门的形象，反而会提高这种形象。

事实证明了专家们的看法，从法院立案审理到证监会终审败诉，股市并未因此而产生任何异常波动。而证监会代理人在法庭上的表现也确实堪称行政诉讼案例中的典范，用李江的话来说：“证监会用它的认真和努力赢得了包括对手在内的很多人的尊重。”

然而问题的关键并不在于证监会的答辩是否“滴水不漏”，而在于证监会自身在市场化法律体系中的“制度困境”，这也是证监会在二审上诉状中花了很大篇幅从“历史发展”的角度来解释自己行为合理性的原因。

在证券专家刘纪鹏看来，证券监管部门的审批权力是旧的行政审批体制赋予的。这一行为的败诉，实际上等于是旧的证券行政审批体制败诉。此举是我国证券市场发展的进步，将作为一个重要事件载人中国证券史。

张维迎教授的评价则从另一个角度点出了证监会的困境所在。张教授认为，从本质意义上，证监会的定位就是“专门防止骗子”。但实际上，中国证监会还有两大“中国特色”的任务，一是“帮助国有企业解困”，二是“帮助提高社会总需求”。“在证监会承担着这两个功能的情况下，怎么抓骗子？你根本没法抓骗子，所以你就不可能保护投资者。”

一位证券界人士指出，由于证监会手中掌握着上市额度指标，因此多年来“跑上市”已经成为北京的一大新景观，和“双轨制”期间实力部门门庭若市的盛况没什么两样，与此相反的则是上市公司的质量江河日下，发行不到半年的新股竟然有70%达不到预测业绩，从ST红光到大庆联谊、ST百文、东方锅炉，欺诈上市已经成为一种现象。

全国人大常委会《证券法》执法检查组刚刚结束的执法检查表明：“中国证监会作为法定的证券监督管理机构，其监管力度与法律的要求和人民的期望还是有较大差距的。”全国人大副委员长成思危在第九届全国人大常委会第二十二次会议上，做《中国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国证券法〉实施情况的报告》时这样说。

来自深圳的调查报告显示，深圳证券交易所早在1998年12月以来就曾多次向证监会反映过亿安科技股价出现异常波动的问题，并于2000年向中国证监会提交了关于亿安科技出现严重异常股票交易的专项调查报告，但实际上，“由于拖延时间没有及时查处。虽然形式上没收和罚款8.89亿元，但现在却无法找到事主执行”。

这项涉及上海、深圳、成都、武汉等9个城市的调查报告还提到了中科创业、郑百文、基金黑幕等一系列大案的调查情况，其中不少至今仍没有定论。

执行困难的原因一是《证券法》本身需要修改，另一点则在于证监会在履行职责过程中的“角色冲突”。以凯立案中证监会坚持拥有的制订预选程序的权力来说，李江认为，从现行的《公司法》等法律法规中找不到能够支撑“预选程序”存在的法律依据。而这种包括授予资格、通过预选等内容在内的行政审批程序，实际上是把上市的融资变成了过去计划分配资金的延续，结果使行政权力扭曲了市场机制。

人大常委会的执法检查报告，意味着对证监会的“角色期待”正由过去的“分配指标”更多地转向“监管市场”，而在这一点上，证监会也正作出相应的转变。据报道，近日证监会借助公安部门力量组建的稽查二局，即证券犯罪侦察局正式成立，原证监会市场监管部主任李鸣被任命为稽查二局局长。公安部也将有一名副部长调任中国证监会副主席，分管新组建的稽查二局，主要负责打击证券犯罪工作。

据司法界有关人士分析，稽查二局的编制有可能像海关的缉私警察一样，在编制上属于公安部门，而工作地点则在证监会内。因此，稽查二局将拥有公安部门专门的侦察、搜查、留滞、盘问、执行逮捕等权力。有业内人士举例说，证监会在拥有公安部门的某些专有权力后，在查封、冻结银行账户等方面势必有利器在手，应不会再像以往那样简单地停留在“查查交易账户和交易记录”上。这将有利于更为有效地打击证券犯罪。

在谈到中国股票市场的发展时，张维迎教授用了一个比喻：“我们国家的好多改革似乎都是在马背上画白道道，画出一匹斑马来，股票市场的发展也是一样。”这匹“画出来的斑马”在改革之初也许有它存在的理由，但随着市场发展到一定阶段，“是不是我们也可以考虑把假斑马换成真斑马？”

“我们再也等不起了”。凯立公司董事长卫凯征(左三)现在心里想的是如何让公司尽快上市(王义伟 摄) 李江中国证监会