“刀削”铁路

（文 / 李伟 鲍景姚）

21世纪的“火车”怎么开？(本刊资料)

“两个一切”与昆明会议

“一切不宜由国家垄断的行业都要打破垄断；一切不利于市场竞争和实现企业效率最大化的行业、企业结构都要进行重组。”3月26日国务院体改办主任王岐山在“中国发展高层论坛”上，坚决表达了中央反垄断的态度。

就在同一天，铁道部高层政要齐聚昆明，在接下来的一周内关门开了“全国铁路客运公司会议”、“铁路多元化经营工作会议”和“铁路政法会议”三个会。3月29日铁道部部长傅志寰放出消息：“至今年年底，全国14个铁路分局都将组建客运公司，与铁道部脱钩。”而具体内容也暗合于王岐山的预言：脱钩、分流、分账--从1997年开始，历时4年的铁路体制改革终于艰难迈出实质性的一步，因循了50多年铁路运营机制开始松动。

然而这次事关铁路命运的“昆明会议”却多少有些神秘色彩，只有新华社两篇千把字的通稿，先由《人民日报》和《经济日报》发表；随后由其他媒体相继转载。记者随后致电铁道部新闻处，“该说的和能说的都在上面了”，一位官员这样回复。记者又联系了北京铁路局宣传处、文教处以及局办公室，也得到相似的答案。一方面铁路内部对于改革方向的认识十分“统一”--“路网分离、政企分开、分流减员”；而另一方面，对实现的途径却是欲言又止，语焉不详。“7月份还会有个呼和浩特会议，到时候会有比较清楚的思路吧。”铁道部一位不愿透露姓名的官员告诉记者。

“就国际反垄断的惯例来说，铁路通常是被最后开刀的，因为这一体系太庞杂了。”说这话的是国务院发展研究中心产经部副部长冯飞，他现在忙于为铁道部作建议报告。

“老大”与“老二”：体制的较量

“铁老大”，人们通常把这顶帽子给了铁路；实际上这已经高抬了铁路的地位，从业务量上分析，叫“老二”更准确。依据交通部披露的资料，早在1988和1989年，铁路的客运与货运分别被公路和水路超过。到1999年底，铁路客、货周转量分别下降到36%和31%而公路客运达到了55%，水路货运上升到53%。仅从货运看，从1980年至1999年的20年间，水运和公路运量都增长了3倍，民航增长了近17倍，而铁路只增长了不到0.5。“老铁”们说起往日辉煌仍旧无限神往，“铁路一直是我国支柱产业。”北京铁路局局办主任张刚告诉记者，“特别是在‘六五’以后，运输年利润直线上升，‘六五’末期达到了63.95亿元，‘七五’末更是冲到了113.1亿元。当时铁路神气得很。”而亏损出现在1994年，到1997年亏损额累计154亿元。

“刀削”铁路之后，留下了一个巨大的思考题，而在不到300天的时间里铁道部又将给出怎样的答卷？

惟一还称得上“老大”的是铁路系统的规模：200多万的职工，非运输企业一万多家，从业者近60万，涉及医院、学校、旅游、宾馆、广告、商贸、工程、建筑，甚至火葬场。而这些已经成了“老大”的累赘。

铁路的失势与公路的崛起实际上是两种体制的较量。经济学家梁小民举了这样的例子：“从南京到杭州的长途车，无论哪个公司票价均为50元。发车前，一位乘客要求30元上车，在国营公司肯定会被拒绝，因为乘务员无权降价。而私营公司多半会答应，多拉一个人的实际成本很低呀。”能开火车的只有铁道部一家，票价、服务、时段都是死的；而公路运输的市场主体是千千万万的私营公司，竞争充分，服务灵活。

在各种呼声中，明确的铁路改革是从1997年底开始的，而最直接的动力就是为了三年扭亏。

体制内的修补

铁道部的三年改革，主要在三个方向上努力。一是提高外部产品的竞争力，同公路、水路竞争。从1997年4月1日起开始了三次大提速。提速给持续走低的客运市场打了一剂强心针，三年来客票收入以10.1%、11.6%和14.3%的速度递增，收入累计增加近500亿元。2000年底铁路已经扭亏并盈利50亿元。

开源之后是节流，另一方面铁道部从内部开刀，进行了资源重组。2000年，原铁道部的工程、建筑、中土、机车、通号五大公司脱钩，并入国家大工委，实现了60万人的分流。北方交大、西南交大等高校也划归教育部。年底铁通公司的成立，更是一个显著标志。铁道部副部长王兆成在昆明会议上明确表示：“非运输企业与运输企业要划清资产和人员，并建立铁路内部的劳动力市场安置分流人员。”

铁道部的第三步棋则具更强的实验性，据内部人士透露，“昆明会议的主要议题就是总结这次试验的得失成败”。1999年4月，铁道部与全国14个铁路局签订了资产经营责任书，希望把铁路局变成铁路公司，打造成市场主体。2000年又在昆明、呼和浩特、南昌、柳州建立客运公司。“这只是一个模拟法人的试验，铁路局与铁道部的账并没有分开。”冯飞说，“铁路局开始以公司的角度去尝试改组和运作。”

昆明铁路局长齐文超向记者讲述了他们的故事：“为了建客运公司，我们开了十几次会，一些领导想翻个牌就算了，而具体怎么做都不清楚。我们先是把客运段、火车站、车辆段、客票中心和电动车组五个站段级单位重组为客运公司，撤销原客运营销中心。刚开始时下面还有6个分公司，随后还是把这6个公司‘精简’了，客运公司直接管理6个车间、6个车队、3个中心。同时进行了财务改革，原客运系统财务机构既多又乱，纵的讲客运段就6个单位，横的讲，每个财务单位又分为主业、多经、集经、装卸。我们把财务都收归到公司，总经理一支笔批钱。”

齐文超也承认，客运公司的改革大多针对的是内部资源的重组上，“职能部门从35个减为11个，干部从504人精简为234人，员工减员370人，分流160人，减幅为12.8%”。最大的作用是起到了市场压力的层层下移，“修车的开始关心开车的”。

然而所有的改革都是在体制内完成的，铁路局仍旧是铁路局，产权与经营权都没有变动，最核心的“网运”问题也没触及。公司没有独立的账，运输成本不清晰，甚至不清楚一条线路的盈亏平衡点是多少。“虽然铁道部希望14个铁路局成为市场主体，但我们并没感到竞争的存在。”张刚坦言，“实际上大家依旧是各跑一段路。”

“我国铁路发展中遇到的问题从根本上说是体制性弊端的体现。”国家计委市场与价格研究所研究员谢晓凌说，“政企不分，责权利界定不清，没有独立法人，体制障碍使企业难以真正走向市场。”改革的深入，绝不能满足体制内的小修小补。

铁路仍旧承担着我国30%以上的运量(BizFoto 供图)

“刀削”铁路

学界对于铁路体制改革的探讨从未停止，国务院发展研究中心从1995年起就发表了数十篇论文，涉及基础设施的自然垄断、价格机制的建立、交通布局调整、铁路普遍服务的界限等诸多问题。然而就改革的方向与目标并没有太多的分歧--体制改革必然要“动刀子”。

“基础设施具有自然垄断性，这是毋庸置疑的。”国务院发展研究中心研究员吴庆说，“但并不是所有的环节都要垄断，第一刀就要切开垄断与开放的界限。”具体地说就是现在呼声最高的“路网分离”。谢晓凌认为，“产权变革有两种方式，一种是日本模式--铁路私营化，阿根廷和美国的阿姆恰克公司走的就是这条路；另一种是西欧的瑞典模式，所有权与经营权分离，综合比较后者对于中国更可操作，风险最小。”

按照冯飞的说法，“刀削”铁路第一刀是横向的，要剥离出一个垄断性质的独立的线路公司，由国家严格监管，负责线路的投资铺设、维修与管理。在这一领域允许外资进入合作，但不是竞争。

第二刀是纵向的，要切分出货运公司与客运公司，生成真正市场主体，形成竞争局面。按照冯飞的设想，“14个铁路局成立公司后还要进行资源重组，合并为5至7家客货运输公司，经营全国性的各段业务，而不是像现在各自有各自的管区，各自在自家后院称王，浪费大量的交接成本；这些公司一定要有自主营销的权利，能够设计运营线路，相互间产生直接碰撞与竞争。”

第三刀要割开铁道部与铁路公司(包括线路公司和运输公司)的脐带，铁道部要从一个经营者，后退为市场监管者，保护公平竞争，维持铁路产业的发展。

“三刀下去，砍掉的是中国铁路50年的运营机制。”冯飞说，“破是容易的，立则是一个极其复杂的浩大的工程。”如何打破50年来形成的交叉补贴的财务制度，由暗账变明账？政府究竟能够承担多少赤字？如何监管垄断性的线路公司，建立公平的准入制度？如何吸引投资进入铁路铺设，保证共同繁荣而不是恶性竞争？激励机制是什么？黄金线路、黄金时段怎么分配？铁路的普遍服务的界限到底有多大，有必要县县通铁路吗？如何补偿运输公司的公益服务？200万铁路员工和数十万铁路世家的生活怎么解决？……

“不要忘记中国铁路还是赚钱的。”冯飞提醒记者，“总运量在30%以上，而美国只有1%。中国铁路发展还处于上升时期，运力依旧短缺，发展是第一位的，任何改革都要遵循这个原则。”“刀削”铁路之后，留下了一个巨大的思考题，而在不到300天的时间里铁道部又将会给出怎样的答卷？