市场的归市场，民生的归民生

（文 / 谢九）

政府在房地产市场中应该扮演怎样的角色？一些成熟国家的经验可做借鉴。

从发达国家房地产市场的发展历程看，大多数国家的房地产都存在商品房和保障房两个市场，而政府在房地产市场扮演的角色主要集中在保障房领域。在房地产市场的发展初期，政府直接参与保障性住房的建设，而随着住房市场的供需矛盾得到缓解，政府的有形之手开始逐渐淡出市场。以新加坡为例，大约有85%左右的住房需求由政府的保障性住房解决，商品房所占比例不足20%，这使得新加坡成为全球房地产市场的典范。当政府在保障性领域充分发挥了自己的作用，房价也就不再是重要的民生问题，政府自然也就不用再过多运用行政手段干预商品房市场。

所谓保障性住房，通常是指经济适用房、廉租房、“两限”房和棚户区改造等。从民生角度来看，保障性住房可以解决大多数中低收入人群的住房需求，同时对商品房价格形成一定的抑制。从经济发展角度，大规模的保障性住房投资建设同样可以拉动经济增长。正因为其具备的多种功能，很多国家的政府都将自己的着力点放在保障房市场，而对于商品房市场较少行政干预。中国房地产的问题在于商品房和保障房的发展失衡，政府在保障房市场的缺位导致其发育不足，而在商品房成为经济支柱后，政府还希望其解决中低收入人群的民生问题，同时承担保障房的角色，这本身就是一个悖论。

1998年中国房改之初，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（下简称《通知》），宣布从1998年下半年开始，全国城镇停止住房实物分配，实行住房分配货币化，中国房地产市场就此进入一个全新时代。《通知》的核心内容是“建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系”，具体措施包括“高收入者购买商品房，向中低收入者供应经济适用房和向最低收入者提供廉租房三个层次”。

但房改之初设计的三个层次却没有如愿建设完善。从1998到2002年，我国经济适用房的比例约为20%，从2003年之后，经济适用房的比例逐年下降，至今所占比例只有5%左右，商品房所占比例则高达90%以上。2003年，《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》确认了房地产“已经成为国民经济的支柱产业”，明确提出加快普通商品住房发展，提高其在市场供应中的比例，“逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”。这样的表述和1998年“以经济适用住房为主的住房供应体系”已经发生了明显的变化。

房地产成为支柱型产业后，带动中国经济迅速起飞，但与此同时，本应该两条腿走路的中国房地产市场却只剩下商品房一条腿，另一条腿——保障性住房日渐萎缩。萎缩的原因是，对于地方政府而言，在土地财政的刺激之下，缺乏建设保障性住房的动力，虽然每年都会有例行的保障性住房建设计划，但实际执行情况却远远无法达标。加之全国各地大量涌现开奔驰、宝马购买经济适用房的畸形现象，保障性住房甚至成为滋生腐败之地。多重不利因素的冲击下，过去几年的保障房日渐沦为鸡肋。正是保障性住房的萎缩，才使得商品房市场开始背上更多的民生责任，屡屡成为政策调控对象。

当商品房和保障房的比例过度失调，90%以上的人都通过商品房市场来解决住房需求，房价自然也就会持续上涨。每当房价上涨过快后，政府都通过一些行政手段来予以打压，但行政手段并没有从根本上解决问题，只能在短期内产生一定效果，所以每次打压之后，房地产市场总会迎来报复性上涨。长远看，政府的着力点应该更多放在保障房市场上，而不是过多干预商品房的发展，指望商品房市场解决大部分中低收入人群的民生问题，显然是一个难以企及甚至自相矛盾的目标。只有两个市场同时健康发展，才可以避免商品房市场既要拉动经济，又要承载民生的尴尬，对于政府而言，也不用屡屡陷入一边扶持一边打压的困境。

5月19日，住建部与全国各地方政府签订了2010年住房保障工作目标责任书，地方政府要把保障性安居工程任务列入重要的工作日程，住房保障工作将成为地方政府的年度考核和问责内容。在此次地产新政风暴中，保障房建设再次高调登场。如果以1998年作为起点，保障房的命运正好经历了一个12年的轮回。

不过，问题的关键还在于实际执行力度。过去多年国家的相关政策对于保障性住房的建设也是一直予以强调，但执行不力导致保障性住房市场逐年萎缩。2008年底，为应对国际金融危机的冲击，国家出台了“4万亿元”的救市方案，其中计划以4000亿元投向廉租住房、棚户区改造等保障性住房，当时外界就曾乐观地以为2009年将迎来保障性住房的建设高潮。一年多时间过去之后，虽然具体执行情况现在还不得而知，不过一些零星的数据显示并不乐观。2009年10月底，全国人大财经委员会发布的调研报告指出，2009年全国保障性住房建设进度缓慢，按照计划，全国共需投入1676亿元，其中，中央投入493亿元，占29.4%，地方配套1183亿元，占70.6%，截至8月底，地方保障性住房建设完成投资394.9亿元，完成率仅为23.6%。2010年1月初，国土资源部在“保增长保红线行动成效座谈会”上表示，去年1至11月，我国保障性住房用地供应27.54万亩，仅完成年度计划供应量的46.66%。

此次住建部和各地方政府签订住房保障工作目标责任书，按照要求，2010年全国共建设各类保障性住房和棚户区改造住房580万套，改造农村危房120万户。目标本身并没有太多令人惊喜之处，因为早在今年3月份的“两会”上，温家宝总理在《政府工作报告》中已经公开表示：“中央财政拟安排保障性住房专项补助资金632亿元，比上年增加81亿元。建设保障性住房300万套，各类棚户区改造住房280万套。扩大农村危房改造试点范围。”住建部和地方政府此次的目标只是对《政府工作报告》的重复，并无太多突破。

住建部和地方政府签订责任书，看点在于地方政府对于保障房建设的执行力度将大大加强。住建部部长姜伟新表示：“保障性安居工程协调小组将适时对各地落实责任书的情况进行督促检查，年底将组织验收住房保障工作目标责任书的完成情况，纳入住房城乡建设部、监察部对各省、自治区、直辖市住房保障工作的考核和问责内容。”

对于地方政府而言，过去多年对保障性住房的建设积极性不足，主要原因在于缺乏足够的动力。同样的土地提供给商品房和提供给保障房，所带来的收益回报相差太多。另一方面，有些地方政府财力有限也是现实难题，如果从纯粹经济发展的角度，地方政府消极对待保障房建设可算是理性选择。此次住建部和各地方政府签订责任书，其实并没有从经济角度对地方政府提供更多支持，只是加重了考核和问责，相当于从政治角度施以压力和激励。

一些房价上涨过快的城市对于保障性住房建设做出了积极回应，比如北京市采取了多项措施，计划把商品房配建保障房的比例上调至30%，一级土地出让收入的一半以上，约300亿元返还到保障性住房的建设当中。今年北京市土地供应总量为6400公顷，住宅用地供应总量为2500公顷，其中廉租房、公租房、经济适用房、限价房和定向安置房用地占到1250公顷，占比50%。在和住建部签订责任书之后，预计其他地方政府也会陆续出台一些保障房建设的细则，不过最终效果如何，会不会只是地方政府迎合中央的一场政治秀，一切还有待时间验证。

保障性住房的顺利推进除了地方政府的积极配合落实，更重要的还在于国家的政策层面不宜频繁变动。从1998年确立“以经济适用住房为主的住房供应体系”，到2003年“逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”，再到今天保障性住房再次高调登场，短短12年之内，保障房的命运几经沉浮，也使得商品房的发展屡遭调控。所谓“治大国若烹小鲜”，房地产政策的频繁变动，会让所有的市场参与者都无所适从，从而给中国经济带来更多的不确定性。■ 经济民生商品房市场购房