要经济利益还是要民众健康?

（文 / 曹玲）

( 位于日内瓦国际会议中心的“死亡钟”显示自1999年10月以来死于吸烟有关疾病的人数 )

烟草业的8个“世界第一”

“要经济利益还是要民众健康，对政府来说，这是一个经济学上两难的问题。”复旦大学管理学院副教授陶明告诉本刊记者。他曾于2002年参加了由美国国立卫生研究院资助、历时5年的“控烟政策的干预和评估——加入WTO对中国烟草产业的影响”国际合作项目，并著有《专卖体制下的中国烟草业》一书。他说：“从国家来讲，烟草生产能带来巨大的经济利益，中国有广大的烟民和消费的欲望。但是吸烟又带来了严重的健康和伦理问题，而保证公民健康又是政府义不容辞的责任。为此，政府要怎么办？”

到目前为止，烟草业在国内给人的形象仍然是“有钱”。近年来，中国烟草经济一直处于平稳发展的状态，从2003年始，烟草行业税利基本保持两位数增长。2009年，中国烟草行业实现工商税利5131.13亿元，同比增加559.26亿元，增长12.23%。2009年全国财政收入68477亿元（2010年《政府工作报告》对外公布数字），全国烟草行业贡献的比例占到6%。对于烟草大省云南省来说，2009年云南省财政总收入达到1490.7亿元，烟草行业对全省财政贡献则高于45%。烟草部门同时还公布，他们安排专项资金新修机耕路9097.1公里、水利沟渠9669.2公里等。除此之外，中国烟草还为2000多万种烟农民、1000多万零售人员和50多万工商职工提供了就业机会和收入来源。

从这些数字看，烟草行业无疑是一个对社会产生巨大贡献的行业。但仔细想，“这又是一个悖论”，中国疾病预防控制中心副主任、国家控烟办公室主任杨功焕对本刊说。烟草工商税利大幅增长，无非来自两个因素，一是烟民队伍的扩大，二是烟民吸烟数量的增加。国家统计局和国家烟草专卖局的调查数据显示，全国15岁及以上人口吸烟率1995年为33.1%，2001年为31.1%，2005年为30.6%，总体呈现下降趋势。但是吸烟人口的数量一直在不断增加，全国15岁以上吸烟人口1995年为2.94亿，2001年为3.07亿，2005年为3.19亿。据估计，包括青少年吸烟人口在内，2008年中国约有吸烟人口3.5亿，烟民数量占到了世界10亿烟民的三分之一，中国已是世界上最大的卷烟生产国和消费国。

中国的卷烟市场在世界有3个“1/3”和8个世界第一的说法。3个“1/3”：3亿多烟民，占世界总烟民的近1/3；中国的烟叶生产量及成品烟销售量也各占世界的1/3左右。8个世界第一：烤烟种植面积第一；烤烟产量世界第一；烤烟增长速度世界第一；卷烟产销量世界第一；卷烟增长速度世界第一；吸烟人数世界第一；吸烟人数增加数量世界第一；烟税增长速度世界第一。这些优势使得“在国家专卖政策保护下的烟草行业面对自由市场经济的到来，非常有‘底气’”。

( 英国妇女玛格丽特的丈夫死于肺癌，她诉帝国烟草公司赔偿50万英镑一案于2005年败诉 )

烟草行业引以为傲的诸多第一，在控烟工作者眼里，有着另一种解读方式：现在烟草经济越发达，获得的第一越多，日后由烟草带来的问题就越严重，国家需要付出的代价越难以计算。世界卫生组织的研究已经表明，如果一个国家当年的烟草税是若干亿美元，那么20年后，这个国家将不得不用当年所征收的烟草税的2.8倍来支付因吸烟带来的健康危害，而且不包括由吸烟导致的其他损失。有形象比喻称烟草行业是“印钞行业”，但是由烟草得来的财富实际是一种“高利贷”。“吸烟有害健康，它造成的和将要造成的损失，包括直接的和间接的，远比一年5131亿元税利要高得多。”杨功焕说。

烟草专卖制度问题重重

“中国目前存在的很多问题都源于现有的烟草专卖制度，专卖体制已经不能适应全球健康经济发展的需求。”陶明说。他的这种看法在控烟界已经成为共识，有人提议取消烟草专卖制度，还有人建议将国家烟草专卖局更名为“国家烟草监督管理局”，取消目前国家烟草专卖局既是生产者，又是监督管理者的局面。

由于烟草产品的特殊性，从全球范围内看，很多国家都对烟草业实施过不同程度的管制，烟草专卖制度是世界性的现象，并非我国专有。上世纪80年底初，全球大约有70个国家对烟草实行国家行政垄断。“但是在全球经济一体化和一大批计划经济国家向市场经济转轨的大背景下，许多国家陆续放开了烟草市场，放松了对烟草产业的控制。我国是目前唯一一个百分之百国家行政垄断专卖的国家。”陶明说。

目前世界各国对烟草进行的管制有4种，其中行政垄断专卖是最为严格的一种管制形式，由国家设立专门的法律和行政机构具体负责对烟草的专卖管理，从烟叶的生产、收购到卷烟的生产、销售的整个流程都掌握在政企合一的专卖管理机构手中。

除此之外，世界上还存在不完全的国家专卖形式，国家仅对烟草生产经营的部分环节，主要是销售环节实行专卖管理，比如对烟草的销售实施许可证制度、规定卷烟消费者的年龄、限制卷烟广告、促销等等。政府更多通过法律手段和经济手段规范烟草产业的行为，以法控烟，以税控烟。目前世界上绝大部分国家采取了这种模式，比如英国、日本和韩国。

第三种是严格的市场限制模式，国家取消专卖制度，对烟草生产，销售的主题没有设立资格要求，也无需许可证，但也不是完全放任自流，政府对烟草产业设定很多严格的限制。总体而言，它给予烟草企业极大的自主权，削弱了国家对烟草的控制力，它的实施要求国家有健全的法律、法规，较高的宏观调控能力和发达的市场机制。实行这种模式的大部分是发达国家，比如美国。

第四种是放任自流的模式，政府对烟草的生产经营不做任何限制。这种模式很少有国家采用，目前世界上采用的多是一些小国，如刚果、伊拉克、多米尼加等，有的是因为烟草在国民经济体系中所占比例太小，有的则因为遭受战争、内乱等，政府无暇顾及对烟草业的管理。

“加入世界贸易组织之后，中国的一些垄断行业都在进行调整，我们原以为中国烟草专卖制度会在‘入世’之后随着国家发展发生一些变化，像日本、新加坡等国一样，逐渐减弱专卖管制，但是实际上没有出现这种情况。可以说，烟草行业是我国最后一个改革前景不甚明朗的行业。”陶明说。

在我国，专卖可以分为完全专卖和不完全专卖，国家专卖和地方专卖。所谓完全专卖，即是在全国范围内，对某种商品的生产经营各个环节均实行专卖管理；不完全专卖，是对生产经营的部分环节，主要是销售环节实行专卖管理。地方专卖是相对国家专卖而言的，也可以称之为不完全专卖，即地方政府根据本地区情况，决定对某种商品实行专卖。从1991年起，我国对烟草行业实行“统一领导、垂直管理、专卖专营”的管理体制，并以法律的形式确立下来，国务院设立全国烟草行政主管部门国家烟草专卖局来主管全国烟草专卖，各地设立省级、地（市）级、县级烟草专卖局，主管本辖区烟草专卖，是一种极端严格的国家完全专卖模式。

“但无论如何，烟草专卖仍处于行政垄断的范畴，并没有特殊到不能动的地步。烟草行业的确给中国经济做出了贡献，但是对于政府而言，发展经济的目的到底是什么？就是为了造福全民，政府作为一个责任人，必须要有这样一个超前的意识，必须跟上国际发展的趋势，在权重上有所倾斜。”陶明说。

来自烟草业的神话

任何一个国家的控烟运动都会面临同样两个问题，一是控烟会影响国家收入，二是控烟会影响就业。“这是由烟草业编造出来的神话，误导了许多人，甚至在公共卫生界，也有很多人不敢理直气壮地宣传控烟这项对促进人们健康最有价值的措施。”杨功焕说。

“这里首先要搞清楚一个问题，到底是因为烟草行业利润高，所以政府才实行专卖，还是因为实行专卖才使得烟草利润高？”陶明说。实际上，政府垄断导致了烟草的高额利润，高额利润又使得烟草成为主要财政来源。如果放弃对烟草的垄断，损失的财政收入怎么办？陶明认为。政府可以通过提高烟草税等措施来弥补。

杨功焕举例说，以英国为例，英国的烟草税在过去的30年曾多次上调，其原因部分是为减少烟草供应而上调，部分是由于人们对吸烟有害健康的认识提高。英国的香烟年销售量在30年中从1380亿支下降到800亿支，但国家税收仍在稳定增长。英国香烟税率每上升1%，政府的收入就会上升0.6%〜0.9%，并不会影响经济和税收。

关于对烟草采取行动会造成失业这个问题，世界银行驻中国代表处王世勇官员曾在记者于2008年参加的一次控烟培训上列举了世界银行出版物《遏制烟草流行——政府与烟草控制经济学》一书中的观点。

“控烟意味着丧失大量工作机会”这个观点依据的通常是烟草行业资助完成的研究报告，它估计了烟草行业各个部门的工作岗位数量、这些工作相关的收入、烟草销售创造的税收收入，以及烟草在任何有关领域对国家的贸易平衡所做的贡献，还估计了烟草种植和制造业所获收入对刺激其他经济部门发展的增值效应。

但报告的使用方法其实已经受到了批评：第一，它们评估的是烟草行业对就业与经济的总贡献，很少考虑如果人们不为吸烟花钱，通常会把钱花在其他方面，从而产生其他就业机会，以弥补烟草行业的损失。第二，对某些变量的估计，如对吸烟的发展趋势，以及卷烟生产机械化趋势的估计通常是静态的。而一些独立的研究报告在估算了烟草对经济的净贡献后，得出了不同的结论，他们认为，除了极少数几个烟草生产国之外，从全局来看，控烟政策对就业几乎没有什么消极影响。

“上述两个问题是烟草业自己想出来的，实际并不存在。”杨功焕则干脆地说。■ 还是吸烟的危害利益经济健康第一世界民众烟草烟草行业