“选举制度形式平等与实质平等的有机结合” ——专访中国社会科学院法学研究所研究员莫纪宏

( 3月8日，十一届全国人大三次会议举行第二次全体会议，人大常委会副委员长王兆国介绍选举法修正案草案的主要内容 )

“现行宪法第2条规定国家一切权力属于人民，人民行使国家权力的方式是由人民选举产生的人民代表组成人民代表大会行使国家权力，所以选举制度是人民代表大会制度的政治和制度基础。”作为新中国成立之后“资格最老”的法律之一，这部简称为《选举法》的法律已经经历了大小共5次修改和调整，每一次修改的核心内容并不相同，却都体现了同当时的社会发展程度步调一致的基础上对公民选举权实质上平等的追求。

莫纪宏告诉本刊记者，“此次对《选举法》的第6次修改，体现的是一种选举制度理念上的进步，使得我们的选举制度民主性和科学性这两方面的特性都有了进一步的提高，保证了我们国家社会民主政治的运行”。

三联生活周刊：此次选举法修正案中最引人关注的是第14条和第16条，这两条修正案的最主要特点是确立“城乡按相同人口比例选举人大代表”的原则，这一原则是在什么背景下提出来的？

莫纪宏：2007年10月，党的“十七大”报告明确提出：“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表。”这次选举法的修改，就是为落实这一精神，完善选举制度，扩大人民民主，符合当今城乡发展的新变化和新要求。

随着我国城市化进程的不断加速，城乡人口结构发生了巨大变化，全国城市化率已达46%，2008年中国城乡人口比例为46∶54。并且随着义务教育基本普及，农村人口的素质有了很大提高。其实我国有些地方在地方人大代表的选举中，已经在探索实行城乡按相同人口比例选举。可以说目前实行城乡按相同人口比例选举人大代表的客观条件已经具备。

( 莫纪宏 )

三联生活周刊：当年的《选举法》中为何会有8∶1、4∶1这样的比例规定？

莫纪宏：这样的规定是符合当时我国的政治制度和实际情况的。1953年我国城镇人口只占13.26%，考虑到我国当时工人阶级主要集中在城市的具体情况，为了体现工人阶级在国家政治生活中的领导地位和工业化发展方向，选举法对农村和城市选举每一代表所需的人口数做了不同的规定。全国人大代表省级代表一般是80万推荐一个，直辖市一般是10万推荐一个，看起来就是有一个8∶1的比例，实际上并没有提出比例问题。1979年第二次修订《选举法》的时候就明确了比例，全国人大代表8∶1，省、自治区、直辖市代表5∶1，自治州、县、市是4∶1。1995年将全国和省、自治区农村与城市每一代表所代表的人口数比例确定为4∶1。

我们国家实行的是一院制，怎么能既代表老百姓利益又能保障地区利益呢，就要体现在代表名额分配方法上。过去我们没有搞“基数”，把人口数和地区利益混在一起，就是按人口不同比例分配这一个方法来代替现在的几个方法：直辖市人口少，但是文化水平高一点，有的农业大省虽然人口多，但是可能文化程度高的人口少一点。这个方法显得不是很科学，有点粗糙，随意性大一些，但是这种方法本身是为了消除不平等，追求选举权实质上的平等。

三联生活周刊：“城乡按相同人口比例选举人大代表”实际上是取消了以前农村居民和城市居民8∶1、5∶1和4∶1选举人大代表的比例，这种“完全选举权”的实现中的含义是什么？

莫纪宏：现在说的城乡1∶1的比例实际上就是没有比例了，这就保证了代表名额分配的科学性，不再考虑人口的构成。以前8∶1、5∶1和4∶1的时候多少带一点主观因素，实际上用这种比例控制人口多的代表团的代表数，是为了保证农业大省的代表团和其他地区代表团差别不是太大。这种做法的目的是好的，只是这种分配理念本身和选举原则不太吻合。从4∶1到1∶1，是对代表名额分配制度的完善，也使得选举制度得以最大限度地体现平等原则。

三联生活周刊：比例调整后对每个选民来说有什么影响？

莫纪宏：取消了比例，使得每一个公民当选为代表的可能性是一样的，可以保证选民的选举权和被选举权的充分实现。

公民的选举权分为两部分：一部分是选举权，核心就是参与投票，选举别人当代表；一部分是被选举权，就是别人选我当代表。《选举法》的修改对公民个人的选举权的保护主要体现在被选举权上。

从1953年到现在，在具体的选举过程中，每个人的选举权一直是完全平等的，就是所谓的同票同权。而现在不再按照城镇人口和农村人口来选代表，从理论上讲，过去那些没有机会当选人大代表的农民获得的机会更多了，这样公民的被选举权实现了进一步平等。我们现在的代表理念强调的是人大代表的广泛性，代表来自于不同群体，各个群体的选举权和被选举权都是平等的。

三联生活周刊：从1953年制定《选举法》之初至今，实际上每一次修改都秉承了“人人平等”和“民族平等”的原则，这次修改《选举法》提出的“地区平等”的含义是什么？

莫纪宏：我们的选举制度本身体现了一种平等价值，但是不能仅仅只体现平等选举权的价值，还要体现民族平等和地区平等以及整个制度平等的价值，三个平等的原则实际上是个人利益、集体利益和国家利益三种利益相协调。

人人平等的原则要求实行城乡按相同人口比例选举代表，保障公民都享有平等的选举权；民族平等的原则规定人口再少的民族，也要有一名代表；地区平等的含义是，各行政区域不论人口多少，都应该有相同的基本名额数，都能选举一定数量的代表，保障各地方在国家权力机关有平等的参与权。

此次选举法的修改是对选举权平等原则的深化，不仅解决了城乡同比例问题，还突出解决了过去在代表名额分配方面地区之间不太平等的问题。过去代表名额分配完全是按照人口数量来进行的，但各地区的人口数量差别很大。贯彻地区平等的原则，实际上就是确保了人口多的地区和人口少的地区的一种均匀和平衡。

三联生活周刊：从实际操作的角度怎样保证地区平等，代表名额具体的分配方法是什么，各代表团代表人数是如何确定的？

莫纪宏：人大代表名额总共就3000个，不能让某个代表团人数过多，也不能每个代表团都一样，就要保证一个比较合理的分配原则。既要考虑全国人民代表大会的民意基础——所以首要的因素还是人口数量，还要考虑作为一个独立的选举单位利益上的平等，比如河南省和北京市，都要有一定数量的代表来保证各自的利益——这就要考虑地区因素。

为了保证实质的平等，我们会采取一些“肯定性的行动”，这是在宪法学上和人权保护中的一个概念，实际上就是为了避免单纯按人口数选代表，避免为了追求形式上的平等而导致实质上的不平等。

过去各代表团的代表名额分配总是有一个比例的，城乡分配不一定均匀，容易让人产生疑问，和城乡一体化这个大的发展格局也不吻合。这次《选举法》修改之后就很清晰了，是把人口数、地区基数和少数民族基数三个因素合在一起，地区基数可能是最主要的。不管是河南省也好，西藏自治区也好，作为一个独立代表团，首先地区基数都是一样的，然后再算人口数，人口多的可能名额稍微多一点。

打个不恰当的比方，首先按地区基数的话这两个代表团的基数假设都是50个，再按人口数，如果500万人口选一个代表的话，西藏可能只有2个，河南有20个，之后再加上少数民族基数，西藏可以分到3个，河南1个，最后西藏派来55个代表，河南派来71个代表，这样不论人口多少，各代表团最终的代表数量不会差很多。实际的操作过程应该就是这样的，先按以前代表最少和最多的代表团代表数量的多少取一个平均数，再在平均数之下取一个数作为地区基数，最后再按人口数。当然，解放军代表、港澳台地区的代表的名额另行计算。

三联生活周刊：此次《选举法》修改更深层次的意义是什么？

莫纪宏：从宪法学和选举法的基本理论看，这两条修正案对于健全和完善我国选举制度具有非常重要的理论意义和实践意义。其最主要的理论意义是从制度上彻底解决了选举制度的平等原则如何在选举实践中得到全面和有效的实现，其实践意义上可以更好地、科学地确定各级人民代表大会人民代表的名额分配制度，使得各级人大代表的代表构成更加趋向合理化。

改变原来按照城乡人口不同比例确立人大代表分配名额的方式，是我国选举制度贯彻平等原则的基本要求，也是我国社会主义民主政治不断进步的一个重要制度体现。它使得建立在平等选举权基础之上的我国选举制度能够很好地体现宪法所规定的平等权原则，进一步保证人民当家做主的权利。这是我国选举制度一个巨大的历史进步，是选举制度形式平等与实质平等的有机结合。■

历次选举法修改关于代表选举名额分配的规定

1953年：新中国颁布第一部《选举法》

农村与城市每一代表所代表的人口数的比例：各省应选全国人民代表大会代表的名额，按人口每80万人选代表1人。

中央直辖市和人口在50万以上的省辖工业市应选全国人民代表大会代表的名额，按人口每10万人选代表1人。

1979年：五届全国人大二次会议通过新修订的《选举法》

农村与城市每一代表所代表的人口数的比例：自治州、县、自治县人民代表大会代表的名额，由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数4倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配。

省、自治区人民代表大会代表的名额，由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数5倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。

省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额，由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数8倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。

1982年：《选举法》第一次修改

农村与城市每一代表所代表的人口数比例的增加规定：县、自治县行政区域内，镇的人口特多的，或者不属于县级以下人民政府领导的企业事业组织的职工人数在全县总人口中所占比例较大的，经省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会决定，农村每一代表所代表的人口数同镇或者企业事业组织职工每一代表所代表的人口数之比可以小于4∶1直至1∶1。

1986年：《选举法》第二次修改

维持1979年选举法关于确定地方人大代表名额的规定。

1995年：《选举法》第三次修改

关于农村与城市每一代表所代表的人口数的比例：将省、自治区和全国这两级人民代表大会中农村与城市每一代表所代表的人口数的比例，从原来的5∶1、8∶1，修政为4∶1，自治州、县、自治县仍维持4∶1不变。

2004年：《选举法》第四次修改

维持1995年选举法关于人大代表名额分配的规定。

2007年：《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法修正案（草案）》

提出将“全国人民代表大会代表名额，由全国人民代表大会常务委员会根据各省、自治区、直辖市的人口数，按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则，以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配”。

省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表名额，由根据人口数计算确定的名额数、相同的地区基本名额数和其他应选名额数构成。

2009年：10月27日，十一届全国人大常委会第十一次会议上，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法修正案（草案）》被提交会议审议。12月，常委会会议二次审议,并提请2010年3月十一届全国人大第三次会议审议。■

（参考“中国法学网”历次《选举法》文本）

（文 / 陆晴） 研究员实质形式结合莫纪宏研究所法学中国社会科学院选举有机平等制度专访