易县样本：“复制尤努斯”的15年乡村实践

( 中国社科院农村发展研究所副所长杜晓山 )

打水漂的扶贫款

距离北京120多公里的河北易县，只在1994年争取到了一次国家级贫困县的名号，时任副县长耿元成告诉本刊记者，“那一年的各项政策都要优惠得多”。只是这种级别评定有太多微妙因素，1994年也成为易县绝无仅有的一次例外，其余时间它都是省级贫困县。

耿元成从1989年至1998年间任副县长，扶贫一直是困惑他的难题。在他记忆里，“易县每年都能从国家获得上千万元的扶贫贴息贷款”。贴息贷款的申请通常都是“县里先找到扶贫项目，然后逐层上报到市里和省里，等一层层批下来，才能拿到钱”，因为“那时候政府的扶贫思路，是扶植龙头企业，以企业发展带动农户致富”。可耿元成很快就发现，这种模式在易县并不成功。上世纪90年代正赶上中国经济从计划向市场转变，县里扶植的那些龙头企业并不具备应对市场波动的能力，大笔的扶贫款贷出去，结果反而是，“企业破产，农户受损，资金泡汤”。

“最典型的就是1991、1992年的养兔子。”72岁的耿元成至今仍记得很清楚，“那时候县里贷款扶植的龙头企业都是收购兔子做分类加工的”，构想看起来很美好，农户养殖、企业收购，共同获利，“可等到村民们花费了大量成本真的把兔子养起来，市场风向变了，兔肉价格下跌，结果农户的兔子没人要了，企业也宣布破产”。易县的许多农户都在这股养兔风里受损，真正赚到钱的反而是那些“趁着养兔热高价炒卖兔种的人”。可后来的扶贫款又陆续投向“小尾寒羊”等不同的项目，结果“并不比养兔子好多少”。

至少从政策层面，易县的领导班子也找不到新的指引，“上面会压任务下来，让县里扶植新的龙头企业”。时任易县民政局扶贫办副主任周学仁记得，当时河北省提出的口号是“四个一”：“一家一亩水浇田，一头大牲口，一亩果园，解决一个劳动力。”建立民政经济实体，“用能人建企业，解决贫困户进厂务工”成为一种风潮。单单是易县民政局就成立了四五个企业，“工艺柳编厂、纸箱厂、印刷厂、鞋厂等等”，可这些企业“在两年之内就垮掉了”，就算有企业撑了下来，“解决劳动力”的想法“也只是天真的一厢情愿，农村来的人实际上还是会受排挤”。在这一轮轮的调整和尝试中，农户们的境遇雪上加霜，打了水漂的扶贫贷款也没办法收回。耿元成记得，为了收回贷款，农业银行在易县采取过一次强硬举措，将部分扶贫贴息款从上级财政中直接扣除，“结果易县的日子变得更难过”。

( 信贷员骑摩托车行驶在乡间小路 )

耿元成和周学仁身处其中的感叹，与中国社科院农村发展研究所副所长杜晓山的研究一致。作为扶贫领域的研究专家，杜晓山将扶贫面临的难题总结为三个方面：“贷款贷到穷人难，扶贫贷款的回收难，运作贷款的机构自立或者可持续发展难。”他在研究中发现，国家贴息扶贫贷款始终伴随着权力寻租，“大量扶贫资金，尤其是扶贫贷款，很难到达穷人的手里”，“要不然是被挪用的、截流的，要不然是被富人、有权势的人拿走了”。贷款给项目和企业能人的扶贫模式也带来了一系列的伴生问题，“或者是项目有问题，或者是企业有意造假，农户并不能得到实惠”，实际上“帮助的还是富人”。而且“扶贫贷款成了唐僧肉，谁看见都想咬一口”，“贴息贷款不管钱到了谁手里，最终还贷率都很低很低，根本收不回来”。不仅如此，“放贷款的机构、人，或者是银行，都有理由说因为这是给穷人的，因此要国家给补贴才能生存”。

扶贫因此也成为一种悖论，一边是国家政策层面良好的意愿和每年大笔下拨的扶贫款项，一边是贫穷农户依旧贫困的现实。如何寻找一种可行的路径，搭建起一个能让扶贫款项直接“从中央到农户”的有效操作平台，无论是对杜晓山这样的研究者还是对耿元成这样的实践者来说，都是最迫切的现实渴求。

( 易县扶贫经济合作社白马分社信贷员贾延华、会计武凤仙 )

发现尤努斯

从国际研讨会的文字材料中“邂逅”尤努斯的杜晓山已经将近40岁，对他们那一代人来说，被耗费的青春是一道无可避免的人生伤疤。作为1966年的“老高三”，杜晓山的大学梦被耽搁了整整12年，这让他在考上中国人民大学商业经济专业后，多了几分紧迫感。“同在一个课堂，班里最小的是16岁，我31岁，我就想怎么能够补上我失去的时间。”三十而立，那时的杜晓山目标明确，希望毕业以后能到一个经济管理部门。

( 孟加拉乡村银行创始人穆罕默德·尤努斯 )

可事与愿违，1982年毕业，杜晓山被分到了中国社科院农业经济研究所，也就是现在的农村经济发展研究所。这让他有些失落，报到以后还问领导“能不能离开这里改去一个管理部门，比如国家经委”，答复当然是不行。不过那时候的毕业生们单纯执著，任何岗位都“一定要好好干”。农村插队10年的经历，成为杜晓山的一种指引，他把目光投向了扶贫领域，“怎么改变农村的面貌，尤其是解决贫困群体的生活和生产的境况”，他也因此注意到了尤努斯的孟加拉乡村银行。

那是在1974年孟加拉大饥荒的时候，灾民像洪水一样涌入城市，担任吉大港大学经济系主任的尤努斯心理受到了极大冲击，他也在乡村考察中发现，帮助一个孟加拉贫困家庭从高利贷漩涡中挣扎出来的最低金额数仅为27美元。这让他深感震惊，“我们在课堂上讨论经济发展，所接触的都是动辄投资上百万美元的项目，但我实际上看到的是，人们急需的不是这百万金钱，他们只需要很小很小一笔钱”。他由此意识到一个更有社会价值的经济命题，“当贷款机构制定出一些惠顾特定人群的政策之后，那个阶层的经济和社会状况都会得到改善。然而无论是富国还是贫国，贷款机构都只惠顾有钱人，这样做无异于宣布了穷人的死刑”。

( 易县原副县长耿元成 )

尤努斯在这种信念的激励下开始创建一种农村小额信贷，坚持贷款只给“穷人中的穷人”。与别的慈善家不同的是，这位年轻的经济学博士嗅到了商业味道。“我完全改变了自己的想法。我认为如果你用商业手法来处理这些事，它的规模可以如你设想般巨大。你所挣的钱足够支付你的所有成本，你不用依靠任何人。商业上的金钱是无限的。然后，你就可以帮助更多的人。”1976年，当他的贷款范围扩大到100个村庄时，他成立了自己的银行，取名为GrameenBank，Grameen是孟加拉语“村子”的意思。1983年在政府支持下，转化为独立的孟加拉乡村银行。杜晓山发现，尤努斯模式刚好解决了困惑他的那三个扶贫难题，“专门贷款给穷人，无抵押担保；还贷率非常高，达到95%以上，有的地方甚至有100%；而且它不拿国家的补贴，按商业化运作，采取的是商业利率放贷，收回来的钱可以弥补它所有的操作成本和人员工资，是一个自负盈亏的机构”。

上世纪80年代，因为种种限制，研究者们所能接触的研究资源很有限，杜晓山回忆：“最初只是从资料里看到了孟加拉乡村银行，但并不知道世界上还有其他的小额信贷模式。”他因此庆幸“非常凑巧，从扶贫的角度，最先接触的尤努斯模式恰好就是最适合的”，“少走了很多弯路”。可是那时候国内也只有学术界的小部分研究者注意到了尤努斯，因为国情差异，能否运用这种机构和机制在中国运作国家扶贫贷款，即便在纯学术层面也存在强烈争议。

等到上世纪90年代初中国从计划经济向市场经济转型，杜晓山和他的同事刘文璞、张保民等人觉得，“大环境已经有了”。他们成立了一个小额信贷项目课题组，课题组并没有得到任何国家研究经费的支持，杜晓山感叹，“能组建起来，完全是同事们的个人兴趣和热情”。他们当时只有一个强烈而单纯的想法，“万一这套办法可行，国家无论支持或不支持，它都可以自行运转，靠自己的力量帮助穷人”。

特许“试验田”

地处太行山东麓的易县成为课题组选择的第一个试点。一方面是它和中国绝大部分贫困地区地貌相近，山地、平原、丘陵夹杂分布，贫困人口占到农村人口的60%以上;另一方面是特殊的“熟人关系”，课题组的张保民刚好和耿元成是中国农业大学农机学院的同学。不过这个项目能在易县落脚，耿元成承认，中国社科院的“官方身份”还是起了很大作用，“毕竟是国外的模式，中国还没有试验过”。时任易县扶贫办副主任周学仁也记得，“那时并不太理解小额信贷是什么，当时县里正在引资上项目，是作为一个招商引资项目吸收的”。

和易县政府的合作框架基本搭建后，1993年10月，杜晓山第一次实地造访了孟加拉乡村银行。他独自一人完成了这14天的考察，也实现了此行的两个目的，“学习”和“要钱”。其实1993年上半年，国家扶贫办的一个考察团已经到过孟加拉，回国后写了调研报告，并递交到国务院，但没有得到批复，就此搁置。时任国家扶贫办主任杨忠对尤努斯模式很清楚，杜晓山记得，“我们去汇报说想做这个项目，杨忠很支持，但他说只能以个人身份支持我们，不能给钱，也不能出文件支持”。

易县扶贫经济合作社（简称扶贫社）在1993年10月正式注册，孟加拉乡村银行给课题组的5万美元低息贷款、福特基金会提供的5万美元无偿资助也在1994年3月之后分几次到位。福特基金会的资助中有3万美元是研究、培训和操作经费，算下来，课题组最初的贷款本金，总共只有7万美元，合人民币63万元。“严格说起来，贷款本金中只有福特基金会给的2万美元是合法的。”杜晓山说起来有些无奈，“那时候很多规定我们都不清楚，中国的NGO组织不能接受贷款，而且向外国人申请贷款也要通过外汇管理局批准。”幸运的是并没有人来跟课题组的“违法行为”较真，杜晓山觉得那也是因为“人民银行和国家扶贫办都在观望”。

易县扶贫社起初几乎照搬了尤努斯模式，以妇女为主体，五人小组联保，每周分期还钱，按期还款以后还可以接着贷并可以提高借款金额，可以无限期地循环贷款。贷款额度坚持是“小额”，每人1000元，最高不超过2000元。为了定下扶贫社的商业利率，课题组也经过了反复计算，杜晓山回忆，“当时政府贴息贷款的利率是2.3%到3%之间，而农行的利率是18%到20%之间，我们的想法是要按商业利率走，但不能高于农行利率，而且在做盈亏分析的时候，又要能达到收入与支出的生存平衡点”。最后定下的数字是8%，“以此计算，每1000元支出一年的利息收入是80元”。在最初的计算中，工资占到整个操作费用的60%，因此，易县扶贫社最初设定的工资标准很低，1994年第一个被招聘到扶贫社的成员是杨术敏，她的工资是每月100元。

易县西陵镇五道河村是扶贫社的第一个试验点，这里距离县城不到10公里，也是新任扶贫社主任周学仁的家乡。更重要的是，周学仁和时任村支书私交也不错。西陵镇的人员构成比较特殊，从雍正年间开始，陆续有许多满人作为守陵人从沈阳迁到西陵，周学仁的祖上也在其中。他在新中国成立后因为父亲的历史问题曾经受过歧视，后来凭借努力历任过生产队队长等各种职务，1979年被选拔进入县政府民政局。1979年到1986年间，民政局的工作重点是“解决战争遗留问题，做优抚工作”，1986年国家出台扶贫计划，易县被划为省级贫困县，民政局专门成立了扶贫办，周学仁成了副主任，工作也就从优抚转为救济。

起初周学仁也是担心的，多年民政工作让他意识到，扶贫在传统观念中已经变成了“白吃白给”。但他同样对穷人的信用度怀抱信心，他在1985年曾经负责发放一批救灾款，后来这笔钱转为扶贫贷款，都要收上去，结果拿到钱的农民们家家户户都把钱还了回来，“连一个改嫁了的老太太，都把拿到的120元还上了，反倒是给到企业的钱，一分都收不回”。果然，一开始五道河的村民们对“扶贫款还要利息”议论纷纷，周学仁亲自下村做宣传，一家一户地跑，反反复复解释，通过村干部在村里召集村民开会，用喇叭做广播宣传，终于有了成效，陆续有70多户村民跑来交了申请。周学仁回忆，“那个村当时的主要经济来源是搞种养业，也有摆小摊的，其实很多人急需钱，又借贷无门”。

耿元成信守承诺，给了扶贫社各种地方政策层面的支持，“他们有什么需要，我们就给出什么文件”。这些文件对杜晓山来说，至少可以成为一定时间一定范围内的“定心丸”。因为小额信贷机构在中国一直没有明确的法律地位，如果连地方支持都没有，“只要地方政府一句‘不合法’，我们所有的资金就都泡汤了”。但耿元成很快也发现了问题，“因为挂靠在政府扶贫办下，扶贫社很快出现了‘人情款’”，这也让他意识到，“必须把扶贫社从政府机构中独立出去”，“政府只能支持，不能干预”。

在易县实践进行了近6年之后，1999年央行才在相关批件里给予了确认，杜晓山能够逐字逐句地背出相关批示：“一切个人与单位未经批准经营小额信贷组织都属非法……社科院易县试点作为科研项目，特批准以现有模式继续运行。”但遗憾的是，批件中对试点范围、利率、监管等依旧没有明确规定。用杜晓山的话来说，扶贫社的身份，“还是灰色的”。

乡村动员的摸索

扶贫社筛选出了20多户，成为易县试验的第一批贷款者。筛选当时严格依照孟加拉乡村银行“穷人中的穷人”标准，尤努斯方面也派人到中国来配合工作，“站在山坡上，朝下一看，谁的房子最破就决定贷给谁”。回想起来，杜晓山和周学仁都觉得，这种选择标准并不符合中国国情，“房子看起来好并不等于家里有钱，很多农民其实都是砸锅卖铁咬着牙把房子修了，用来给儿子娶媳妇的”。

理想主义和满腔热情推动下的易县试验，在各种碰撞和摩擦中前进。在周学仁看来，15年下来，易县试验最大的价值在于“在农民中树立起了扶贫款也要还贷的新观念”。其实以贷款1000元为例，利息是80元，本息分52期返还，贷款者需要在拿到款项当日支付一半利息，也就是40元，然后以50周为期，第二周开始还款，每周返还本金23元，还完本金后的最后一周，支付剩余利息40元。此外，贷款者唯一必须支付的杂费是1%的手续费，10元。平摊下来，每周的还款压力并不算太大，那些能够依靠1000元贷款进行小本经营或养殖的农户，只要可以实现家庭的现金流周转，基本上都能够按周还款。

可是为了收回贷款，起初周学仁走乡串户、围追堵截，也算是磨破了嘴皮子，总有那么一些人，“拿钱的时候说得好好的，转过头就变了”。令他最无奈的，是某个村的村干部在他去收取还款的时候，公然在喇叭里召集村民抵制还款。这个村子总额2万元的贷款，本金至今也没能收回来。更不幸的是，1995年，易县遭遇了一场严重的水灾，农村中还爆发了羊瘟，农业生产的脆弱性迅速显现，那些投资在农业生产上的贷款农户也无力继续按周偿还贷款。周学仁因此更深刻地感受到天性淳朴的农民被现实困境挤压的窘迫，“虽然舍不得，他们还是咬着牙把家里的牲畜卖了，用来还款；有的是夫妻一起出去打工，把钱还上；还有的实在还不上，连家里的玉米棒子都拿出来，让我们帮着卖了还钱……”

在孟加拉模式中，中心会议制度是非常核心的一环。易县模式也希望能借鉴这一点，让社员自愿组成5人小组，6～8个小组构建一个中心，分别选出组长和中心主任。每周由中心主任和信贷员召集所有成员参加的中心会议，主要是检查项目落实和资金使用情况，办理放款和还款手续。但实践证明，这个在孟加拉行之有效的环节，鉴于各种人情和面子因素，在中国却很难推广。周学仁总结，从扶贫社到各分社再到各中心，“从上而下的管理环节越多，就越容易出问题”。当易县扶贫社按这个模式发展到5个分社之后，问题迅速显现出来，最严重的是白马分社，“1998年烂账问题就再也捂不住了。2001年课题组的北京总部派专业审计人员下来清查，烂账达到了近百万元”。而这些烂账最初的起因，就是中心主任做假账。

白马分社的中心主任们搞出了“两本账”，一本是给扶贫社看的漂亮帐，上面每周还款率都是100%，而另一本却千奇百怪，“比如让有能力的农户一次还两周的款，可记账的时候，却把一周的钱记在不能还钱的人名下，这样把还款率做高，甚至贷款时的签名和手印都是假的”。其实中心主任并不能从扶贫社领到工资，他们的工作更多是一种自愿，做这样一本假账，在周学仁看来，“还是因为面子”，尤其是在各分社、各中心相互比较的时候，“想面子上有光”。可麻烦的是，这本真帐随着款项的增多，变得越来越混乱，到最后，“连做假的人都搞不清楚真实情况了”。周学仁接下白马分社的时候是2001年，清查这笔烂账的时候，急得夜不能寐，“心里就像压了大石头”。这真相也打击了扶贫社的许多人，从信贷员升任会计的杨术敏内心的理想主义一度受到重创，“太受打击了”。

其实设中心主任也是为了降低信贷员的收款和放款的路费成本。贫困地区交通不便，周学仁统计过，为了上门服务，信贷员们“平均3年报废一辆摩托车”。这些摩托车还必须由信贷员们自行配备，扶贫社能补贴给他们的只有每个月的油补，“最早只有50块钱，现在才升到150元”。扶贫社最终还是取消了中心主任的设置，把工作环节简化成了最垂直的管理，“各分社放款必须由信贷员和会计两人在场，而收款由信贷员独立完成”。扶贫社的成员中，有很大一部分是女性，放款和收款的工作对她们来说，也成为一种危险的挑战。信贷员武凤仙就遇到过打劫，“在年前收款回来的路上被人盯上了，被抢了8000元钱”。虽然武凤仙自己说起来很淡然，周学仁回忆起来却还是后怕，“那时候武凤仙已经怀孕了，我们赶紧把她送去医院，幸好没出事”。再后来，武凤仙们就在工作中多了几分心眼，“至少要经常改变出行路线，免得被人盯上”。种种琐碎的细节都会让周学仁感慨，“把实惠落实到农户身上，听起来是简单事，做起来却是最难”。

人和制度的双重挑战

在易县试验的同时，1995年，杜晓山的课题组又建立了另外两个试点，河南的虞城和南召。说起这些，杜晓山也承认课题组当初的“不成熟”，“连信用环境的考察都不懂”。尤努斯的团队希望他们能在中部最贫困的地区另做一个试点，他们就选择了河南，当地政府推荐了虞城和南召，一个是平原地貌的黄泛区，一个是山区。他们也按照易县的方式组建扶贫社，可没想到，虞城扶贫社店集乡分社主任马银山不顾制度规定，在1998年左右陆续把8个亲属招进了员工总数才33人的扶贫社，而且他的亲属为了获得贷款提成大量违规放贷。比如，给马银山老家的一位中心主任一人就贷了4万多元，远远超出每户不得超过2000元的规定。等到北京总部专门派来工作组，清理整顿工作足足做了3年，124万元的坏账绝大多数都难以收回。这时当地政府方才恍然大悟般告诉他们，“虞城的信用环境，在河南也是倒数10名之列”，让杜晓山他们哭笑不得。

失败的试验还有陕西丹凤。1996年课题组在丹凤设立的扶贫社迅速被政府接管。“1996到1997年，国家刚好推行‘八七扶贫攻坚计划’。”杜晓山回忆，“就是用7年时间让8000万人摆脱贫困，实现温饱。”国家的扶贫贴息款发放思路，也从给项目给企业，逐渐转变成为“到农户”。陕西省也成为第一个正式提出支持小额信贷的省份，因为丹凤是省内第一个小额信贷扶贫试点，迅速引起了当地政府的关注。政府有人提出，扶贫社作为“纯民营活动”，存在“速度不快，步子不大，资金不足”等缺点，于是政府很快接管，“并且把利率从8%降到了3%”。截至2000年，陕西全省累计投入26亿元搞小额信贷，上演了一场小额贷款的“大跃进”。

杜晓山记得，“陕西一下子就成立一个中心，各种会议和研讨都在陕西举行，非常热闹”。社科院小额信贷项目“扶贫社”主任李谊青也还记得，“当时出了不少‘洋相’”，有关部门为了完成贷款指标，极力游说农户贷款。一对老夫妻，被强行贷给几千元。一辈子没见过这么多钱的老两口，拿这笔钱不知道有什么用，放在哪里都不放心，思来想去，只好用报纸和塑料袋把钱严严实实地包起来，挂在了房顶正中的电灯下。声势浩大的陕西小额信贷，在规则和管理人员都不足的情况下，很快就偃旗息鼓，只剩坏账累累。杜晓山感叹，“虽然政府的主观意图是好的，但混淆了信贷与救济的区别”，“小额信贷必须按照经济规律运转，过去的经验表明，政府的干预程度越大，经营效果往往越差”。

这些挫折也让杜晓山和课题组的成员们在实践中意识到了最核心问题，“人和制度缺一不可”。杜晓山说来也会苦笑，“听起来很简单，但实际做起来却是最难的”。在周学仁的记忆里，易县扶贫社一度遇到过很好的机遇。1997年，他找农发行谈成了一笔100万元的无息贷款，因为没有明确的政策支持，这个合作是“悄悄做的，合作了2年”。不过事情后来还是被人以“非法吸收资金”捅了出来，事情闹大以后，上面派下来联合工作组，“个别年轻干部指出好多做法不合法”，“但这个项目是通过社科院课题研究认可的，实施中也是受贫困户欢迎的”。最后工作组给出调查结论：合理不合法。虽然在1999年，央行给了易县扶贫社特批，“以现有模式继续运行”，但因为白马分社的烂账浮出水面，扶贫社的资金来源反而很快中断了。白马分社的本金全部来自台湾爱国商人杨麟的捐赠，杨麟和杜晓山的结识是一种偶然，但他为扶贫社模式所打动，捐出了120万元。杜晓山说起来也会觉得很沮丧，“白马的事情让杨麟寒了心”。算下来，易县扶贫社成立以来的全部外援资金来源不超过600万元。

现任白马分社主任赵亚和在2001年接过“烂摊子”，他以前在农行从事过会计、出纳、审计、信贷员等各种工作，虽然扶贫社在农村掀起了一股声势，但赵亚和只是在1998年扶贫社想向农行贷款时，才对这个组织有所了解。周学仁请赵亚和的目的，就是想引入懂金融的审计人才。赵亚和接过扶贫社的入门手册，学习了五六天就上岗了，一路查下来，他也发现了扶贫社在人员和管理上的严重缺陷，“懂金融业务的人太少了”。这同样是杜晓山和周学仁的感慨。扶贫社的工资最初在易县属于中等偏下，根本不具备相应的吸引力。

在2002年接替西陵分社主任的崔振江，面对的也是烂摊子，烂账有八九十万元，可扶贫社给他的工资是每月400元。崔振江以前就在镇上的村办水泥厂里搞管理，虽然水泥厂垮了，可随便外出打工，“每个月至少也能有上千块”。崔振江也打过退堂鼓，辞职了一次，后来回来，同样是碍于周学仁的情面，“相信他，也愿意跟着他好好干”。崔振江和更多人的信任，现在获得了回报，现在易县扶贫社的人均工资超过了1600元，在当地已经是中等偏上，“想说情开后门来扶贫社的人也排着队呢”。不过周学仁的笑容背后，也隐藏着些许无奈，他也上了年纪，身体也远比以前差了，这份操心的差事也不知道还能坚持几年，如何才能完成人与制度间的良好互动，彼此约束又彼此促进，对于周学仁和杜晓山来说，依旧是挑战。

小额信贷的空间

掰着手指头历数过去的那15年，周学仁觉得每一年都是沟沟坎坎。“1994年我从孟加拉学习3个月回来，1995年就赶上易县水灾，1996年开始在全国出名，净忙着接待来访者，高层的领导尚福林和刘成果也都来过，可来的人多，钱和政策始终都没解决。等到1998年烂账出来，全都是审计和清查的麻烦事，清查刚有个眉目，2003年又赶SARS，易县离北京近，成了重灾区，农村3个人以上就算违规聚会。这很要命，扶贫社是要每周回款的，信贷员偷偷下去收款，都被赶了回来。”等到SARS过去，伴随社科院改制，要不是周学仁召集所有社员进行抵制，2005年易县扶贫社也差一点就被卖给了私人。到了2007年，扶贫社又面临新的改制，最后还是因为种种原因没有实现。唯有过去的2008年，平平静静，成为易县扶贫社“最风调雨顺的一年”。

从成立初期更多地关注农户获贷难和还款难的问题，到不断地更加关注扶贫社的组织和财务自立，杜晓山也感觉到“复制尤努斯”的试验，已经发生了许多变化，这也让他一度陷入困惑——如果更多地关注“双赢”目标和机构的可持续发展，是否最终会偏离当初的理想？统计下来，易县扶贫社面对的群体，已经不再是“穷人中的穷人”，而是“中等偏下的农民”。比如现在的贷款额度和方式都在发生变化，每户的贷款额度增加到了4000元，“五户联保一户使用”的情况越来越多，实际上就是贷款的人慢慢变成了“相对有钱人”。这也让杜晓山有些忧虑，“我现在最怕的是，员工形成不愿意帮助最穷的人的惯性，以为帮助穷人就错了”。所以课题组召集各试点负责人开会的时候，讲得最多的还是理念和企业文化。周学仁对此有些看法，作为最直接的负责人，15年摸索下来，他觉得资产的良性运作才是开会应该重点讨论的实际问题。

杜晓山在研究中发现国外从2004年左右开始有一种新理念，他翻译为“普惠金融”，在这种理念中，一个健康的金融体系，应该惠及所有人。“所有有金融需求的人，不论贫富，都有权利得到他应该得到的金融服务。”但目前的中国现实是，相对城市而已，农村金融几乎是空白，尤其在上世纪90年代后期国家清理农村合作基金开始，四大商业银行也进行了战略收缩，纷纷撤出农村，而邮政储蓄打出的招牌是“只存不贷”，种种收缩，都导致农民的贷款途径只剩下了信用社一条路径。

民间资金的暗流涌动长久以来都是事实，小额信贷模式的试验，作为一种有效运用资金的操作模式，也慢慢进入中央的视野。国务院扶贫办政策法规司司长刘福合就曾在公开场合表示，在小额信贷这个问题上，两条腿中的一条，也就是政府这条腿没有正常运转起来。“希望大家坚持住，小额信贷在中国必然有发扬光大的一天。”不过杜晓山也通过他的实践意识到一点，“农村是一个拥有巨大潜力的未开拓市场”，但因为农业生产的脆弱和特殊性，“农村金融领域高利润和高风险并存”。

杜晓山发现了政策层面的一些松动，从2002到2008年，每年中央“一号文件”里都有关于小额信贷的内容，尤其是2006年中央“一号文件”明确指出：“大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织。”在杜晓山看来，这是一个“乐观的信号”。不仅如此，从2005年开始，央行正式发文，在陕西、山西、四川、贵州和内蒙古各选择一个试点发展小额信贷机构，在央行的政策中，这些小额信贷试点可以实行4倍于基准利率的商业利率，但必须保证70%的资金用于农村。2006年12月下旬，银监会也宣布降低农村银行业准入门槛，鼓励各类资本到农村地区新设村镇银行。但扶贫小额信贷组织的合法身份问题，新政策中仍未提及。

2003年，社科院在河北涞水和四川金堂创立了新的试点。根据社科院的统计数据，他们的几个试点“先后共投入贷款资本金1500多万元，累计发放贷款1亿多元，获贷款支持的贫困户1.6万户左右，累计受益农户约4万户，覆盖贫困人口约20万人”。在复杂的数字背后，是另一种“只欠东风”的微妙局面——没有新的外援注入，扶贫社也面临规模扩展中的资金困境，与此同时，试点地方的农行又欲言又止地准备抛出橄榄枝，“只要银监会出政策，就有银行原意贷款给我们合作”。杜晓山也因此在许多会议上对那些银监会的研究者朋友们表示不满，“步子太慢了”。不过杜晓山也承认，单单是一个易县扶贫社的运作，15年来就走得迂回曲折，那么放大到中央层面，任何政策的出台必然要经过复杂的利弊考量。不过在最理想的层面，杜晓山也有过设想，“只要小额信贷的制度模式足够完善，未来也许可以成为国家扶贫款最理想的操作平台”。■ 易县15样本复制实践尤努斯乡村