南京：秦淮新生的价值

（文 / 魏一平）

( 6月，游人乘坐画舫在如画的秦淮河上消暑纳凉 )

起因

深秋的南京，这天是周六，家住莫愁湖附近的张先生带着小孙女来石头城公园散步。站在桥上，张先生向记者感慨道：“5年前，河东边还是一片又脏又乱的棚户区，西边全是荒地，水很臭，躲都躲不及。”现在，河东岸绿树荫荫，宽阔平整的大理石平台成为孩子们练习轮滑的好去处；西边的荒草地也已被密密麻麻的高层住宅取代，成为现在南京房价最贵的地段之一。

在南京，石头城又名鬼脸城，因城墙中凸出的一块天然岩石形似鬼脸而得名，岩石前面有一圆形水塘，倒映其中影影绰绰。上了年纪的南京人都记得“鬼脸照镜”曾是老南京的一大名景，但这一景致自上世纪80年代开始就消失了，依城墙而建的棚户错乱拥挤，不仅遮挡了“鬼脸”，还挤掉了前面的水塘。直到现在，老百姓中间还流传着一个故事，说当时一位日本友人前来旅游，本想去见识一下在当年日军轰炸中得以幸存的“鬼脸照镜”，可却遍寻南京而不得。虽然故事真伪已无从考证，但以此为发端，整治秦淮河的呼声开始一浪高过一浪。

“秦淮河不是一条单纯的河道，它实际指整个秦淮水系，构成了南京最主要的城市要素。”东南大学建筑学院院长王建国教授向本刊记者介绍。起自宝华山与东庐山的秦淮河，在江宁县方山埭西北村合流，至通济门又分为两支，一支绕道南城墙外向西流，称为外秦淮河。另一支通过东水关进了南京城，称为内秦淮河，两支在西水关处会合。此外，在江宁东山镇与长江之间，还有一条长18公里的秦淮新河，是上世纪70年代建成的人工河道。

据王建国介绍，由于担心水祸，古人建城时往往有意避开大水，秦淮河对于有2400多年建城史的南京来说要远重于长江。“它不仅是平民百姓赖以聚居的摇篮，也是当权者谋篇布局的天然道具。”虽然相比被文人墨客渲染过度的内秦淮河来说，外秦淮河有些默默无闻，但其地位却不可小视。王建国说，南京不同于北京、西安等古都方方正正的布局，而是顺应自然山川建城，街巷缜密，与密密麻麻的城市水系融为一体。“以现存的22公里明城墙来看，绝大部分依河而建，外秦淮河实为护城河，承担着军事防御、泄洪、航运等重要功能。”

( 东南大学建筑学院院长王建国 )

然而，上世纪80年代始，人口密度的不断加大与改革开放后的工业化进程，开始重创秦淮河。据南京市建委城市建设处处长郭建介绍，自1986年开始，政府就把整治内秦淮河提上日程，“当时提出的目标是‘污水不下河，死水变活水’，以提升水质为主”。断断续续进行了十几年，由于沿线历史建筑密集，地下管网不能彻底调整，加之内外秦淮河水被阻断，直至本世纪初，靠着自来水填充河道，内秦淮河的水质才得以略加改善。虽然不再是臭水沟，但水质仍然脆弱，朱自清散文《桨声灯影里的秦淮河》中的游船仍不见踪影。

与此同时，外秦淮河开始告急。南京市规划局规划处徐明尧处长告诉本刊记者，上世纪80年代初，改革开放后大批回城知青在城墙内的老城区内已经找不到居所，无奈之下只好在城墙外沿河边搭建简易棚。短短几年，外秦淮河沿岸就被密密麻麻的棚户区与街道办的小工厂所占据，“拥挤得无法行车，根本没有路，很多棚子直接靠在城墙上，三面一围就住了十几口子人，生活污水与垃圾直接排到河里，小企业的废水也直接流到河里”。直至世纪之交，沿河区在南京人的心目中就是落后、破败与脏乱的代名词，“这里几乎聚集了城市中生活最困难的人群”。南京市社科院经济发展研究所所长唐启国是南京市政协委员，他告诉本刊记者，看到儿时经常去游泳、抓鱼的河水变得臭气熏天，政协委员的提案里总少不了外秦淮河治理，甚至连大学教授与小学生都联名写信给市政府呼吁。

( 秦淮风光景区以内秦淮河为轴线，夫子庙为中心，集古迹、园林、画舫、楼阁于一体，极富情趣 )

“整治外秦淮的呼声和想法很早就有了，但由于计划经济年代绝大部分投资倾向于工业生产，所以整个90年代，城市建设的主要精力都用在改善基础设施和居民住房上，基本上是在偿还历史欠账。”原南京市规划局局长、现任江苏省建设厅厅长周岚对本刊记者介绍，“至本世纪初，城建欠账基本还完，城市财力大幅增长，管理者也开始意识到提升城市功能的重要性了，在此背景下，秦淮河整治才得以真正提上日程。”

回头看，2001年对南京来说无疑是一个颇具启程意义的年份。这年6月，江苏省获得了第10届全国运动会的承办权，南京作为主会场开始了大刀阔斧的城建。周岚告诉本刊记者，2002年4月，南京市成立秦淮河环境综合整治领导小组，时任南京市市长的罗志军亲自担任组长。周岚还记得，外秦淮河整治项目是作为迎接“十运会”项目中最后一个确定的，当时的市领导似乎还有些担心，“其他项目都是可以确保完成的，唯有这一个是‘跳一跳，够得到’”。

情怀

领导们的担心并非没有根据，面对当时的外秦淮河，谁都会头疼。黄沙、废弃的码头和小工厂、堆积如山的生活垃圾、一望无际的棚户区、黑红色的臭水……如今，只能从当时留下来的资料照片上一窥当时的真实风貌。由于工作关系，郭建要经常去河边实地考察，“每次都是避之不及，一来是又脏又臭，二来是自己也很头疼，不能想象怎么治理，即便去了也不敢暴露身份，否则立即就会有百姓团团围住抱怨”。周岚也告诉本刊记者，时任规划局副局长的她几乎无法进行现场勘察，“没有路，又不能坐船，只能一小段一小段地看”。

时任南京市市委书记李源潮提出的目标是把外秦淮河变成一条“流动的河、美丽的河、繁华的河”。据此，郭建分析，“这是从环保、人居与商业环境三方面提出的要求，不仅水要变清，还要优美、有人气”。按照规划，外秦淮河整治分为两个阶段，一期工程包括从武定门至入江口的12.5公里，“十运会”前完成，二期工程包括上游的18公里。

2003年7月，市政府授权成立集投融资、建设、管理和经营为一体的秦淮河建设开发有限公司，秦淮河整治全面铺开。据公司办公室主任袁肃介绍，秦淮河综合整治工程包括水利、环保、安居、景观、路网5大项目，成立公司的目的就是要打破条块壁垒，5大项目统筹推进。

“资金是最大的瓶颈，2002年底决策时一期工程预算30亿元，这对于市财政来说不是一个小数，当时南京全年用于城建的资金也不过20多亿元。”秦淮河公司党支部书记、副总经理王晨艳告诉本刊记者，“必须启用市场化融资平台，利用政策倾斜，用时间换空间。”与大多数中国迅速膨胀的城市一样，土地在城市化进程中扮演了重要角色。据袁肃介绍，南京市最初答应拿出1000亩土地，将其未来的收益作为秦淮河整治专项资金，后来由于国家拆迁补偿标准的提高，投资大幅增加，置换土地的面积增加到了3000亩。

王晨艳介绍道，除了土地，政府还从未来20年污水处理费的新增调价中拿出0.15元/吨用做专项治理资金，每年约合7500万元。依靠这些政府担保，秦淮河公司从国内银行贷款15亿元，并与民生银行合作发行了2亿元的个人委托理财，“大家都看好市政项目的信用度，不到一周就抢购一空”。此外，公司还从亚洲开发银行获得1亿美元的长期贷款，基本解决了一期工程的融资问题。

“一期工程投资的30亿元中，用于拆迁的费用就达到15亿元。”王晨艳告诉本刊记者，“拆迁始终是城市建设中的一大难题。”虽然老百姓治理秦淮河的呼声很高，可真要举家搬迁，阻力仍然不小。据王晨艳介绍，2003年国家进一步严格城市住户拆迁的补偿标准，明确规定进行货币补偿，“由于大多数棚户面积很小，如果按面积计算，很多家庭只能拿到七八万元的补偿款，按照当时平均房价4000/平方米计算，要买一套市区的房子几乎不可能”。南京市将秦淮河整治所涉及的5个区动员起来，建设经济适用房与廉租房对口安置，货币补偿20万元以下的可以申请经济适用房，10万元以下的可以申请廉租房，压力方才稍稍缓解。

“虽然大家都知道搬迁对南京好，对自己也好，但毕竟要离开故土，思想上还是很难一下子转过弯来。”曾参与搬迁工作的郭建向本刊记者介绍说。令他印象深刻的是对一段河边的水杉林如何处置，河东与河西两岸居民产生了不同看法。“河西居民大多习惯了原先开阔、荒凉的环境，不愿意将来变成繁华区，希望保留水杉林；河东老年人居多，居住空间更狭窄，虽然希望搬迁，但提出的要求又很高。”最后，在反复做工作后，各方达成妥协，保留一部分水杉林，并辅之其他配套工程。

“利用一个小试验段打开口子，为此后的顺利搬迁奠定了基础。”王晨艳所说的800米试验段就是今天已经成为外秦淮旅游点的石头城公园，涉及搬迁居民600户、企业20多家。展开后，一期工程共搬迁居民4356户、沿岸小企业97家，铺设地下管网25公里。现在，站在桥上，外秦淮河沿岸已见不到往常林立的烟筒，取而代之的是鳞次栉比的居民楼，“如果河水还是臭的，那么没有人会来这里盖房子，即便是盖房也是背河而建”。零星幸存的两三根烟筒也已成为后现代式的符号化建筑，莫愁湖附近已搬迁的第二制药厂现在变成了万科地产开发的庞大小区，红砖烟筒则做起了年轻人攀岩的训练场所，还起了一个富有诗意的名字：峭壁芭蕾。

根据周岚的介绍，外秦淮河的整治分为5个层次，完成水质提升之后，要通过调整沿线土地功能打造宜居环境，“当时还引起了媒体的质疑，为什么政府实施的整治要让开发商赚钱，但后来证明这一步棋走对了，调整不仅改善了沿线局部的环境，更带来了城市功能结构的根本优化”。此外，新增土地绝大部分拿来做公共空间，沿岸商业设施控制在用地5%～8%，通过新建河口闸连通内外秦淮与长江，保持常年景观水位在6～6.5米。

根据美国巴硕公司所做的概念设计，外秦淮河沿岸被划分为5个不同的功能区域，从入江口往上游依次为江河口风貌区、人文自然区、公园广场区、旅游商业区与生态湿地区，区域内沿河岸向外又依次分为码头、三级平台、绿化带、散步道、商业设施等不同的带状功能区。巴硕公司特意为自己的方案起了一个富有人文意味的名字——“情怀秦淮”，“归根结底就是要打造一条秦淮风光带，与紧邻的明城墙融为一体”。

2005年“十运会”之后，秦淮河公司与当地媒体组织了一次搬迁居民故地重游的活动，王晨艳力排众议亲自担当解说员，“同事们担心涉及搬迁，会引起不必要的麻烦，但他们看过之后，很多老百姓情不自禁地感慨，‘这家，搬得值’，那一刻，我心里一块石头落地了”。同样感到出乎意料和欣慰的还有周岚，2007年11月她在联合国人居署罗马会议上介绍完秦淮河整治项目之后，很多老外深感惊讶，“人居署在东南亚也搞了一个类似的整治项目，但10年过去后效果仍然不明显，他们怎么都不敢相信中国政府的效率如此之高”。

扩张

“十运会固然是个推进的机遇，但如果追溯历史，不难发现，外秦淮河整治更深层的推力来自于城市的扩张。”周岚如此总结道。在2004年政府工作报告中，南京市市长蒋宏坤指出：十届全国运动会的主会场在河西，建设新南京的重点也在河西。实际上，早在2001年完成的《南京市城市总体规划修编》中就明确提出了建设新河西的战略。“南京要跳出城墙发展，一旦进入河西，外秦淮河就从原先的城市边界变成了鱼脊，变成了连接旧南京与新南京的纽带，无法绕过。”王建国教授分析道。

细观南京地图不难发现，以明朝都城为边界的旧城区，顺势利用了沿线的外秦淮河、紫金山、月牙湖等山川。“朱元璋围了42平方公里的都城，但直到民国年间，才使用了一半。”周岚告诉本刊记者，“整个上世纪90年代，老城区逐渐饱和，但仍未突破。”与此同时，秦淮河沿岸区域也随着城市中心的变迁不断蜕变。根据王建国教授的讲述，旧时南京的城中心一直在城南夫子庙一带，因为有全国最大的科举考试院坐落于此，曾是明清年间最繁华之地。民国废除科举之后，城南开始衰败，京浦、沪宁铁路建成后，下关车站一代逐渐繁华起来。后来为了运输孙中山的灵柩，国民政府修建中山大道，从下关直通鼓楼，到新街口后转至紫金山中山陵，南北交通打通后新街口一带成为南京中心。直至今天，新街口仍是南京最繁华的地方，中山路也是南京古城区的大动脉。“自抗日战争中华门失守开始，城南变成了难民营与贫民窟，此后一蹶不振，直到上世纪80年代重建夫子庙才有了人气，现在整治外秦淮，某种程度上也是南京城市中心变迁的必然。”王建国说。

“老城做减法，新城做加法，整治外秦淮不是简单的河道或者环境治理，它与河西开发紧密相连。”周岚告诉本刊记者，“而河西开发又是南京整个新区战略中的第一步棋，是一个跳板，如果没有河西的发展，不能想象南京能够从城墙中跳出来。”更为真切的现实仍来自于城市人口的膨胀。王建国提供给记者的数据显示，2002年，南京老城区内12层以上的高层建筑是河西地区的20倍。周岚还清楚地记得，南京老城区人均居住面积一度只有4平方米，与此形成对照的却是河西房价仅有老城区的1/6。

河西是指外秦淮河以西与长江之间的狭长地带。南京的老市民还记得，直至上世纪90年代，河西仍是一片荒芜，连田地都少见，当时百姓们相互开玩笑流行一句话：“你想去城东门吗？”意思是指：“想找死吗？”因为城东门一代一直是南京的刑场所在地。而如今，这里已经成了河西的繁华区域，震撼世人的南京大屠杀纪念馆就坐落于此。至2007年，河东老城区12层以上建筑仅有河西地区的两倍了。其背景是，王建国告诉记者，自2003年至今，在规划部门核发的建设用地中，老城区只占了3%，以河西为代表的“一城三区”占到了75%。

所谓“一城三区”正是南京新城战略的形象描述，即包括河西新城与仙林、东山和江北三个新市区。南京市社科院经济发展研究所所长唐启国向本刊记者分析道，作为传统的消费城市，南京市从解放后才开始有了重型工业，扬子石化、南钢、南汽等一大批大工业项目上马，考虑到运输等便利，大多分布在长江沿岸一带，其中尤以江北最为集中。“以前江北地区大约70多平方公里，现在扩展到了将近600平方公里。”此外，紫金山以北的栖霞工业园区也汇聚了大量重工业项目，“至‘文革’结束，工业产值占到整个南京GDP的80%左右”。

与很多工业化城市一样，随着旧城区的逐渐饱和与外扩，南京产业布局的矛盾日渐突出。“沿河发展已经远远不能满足要求，就像杭州从西湖时代步入钱塘江时代一样，南京也开始从秦淮河时代步入扬子江时代。”唐启国告诉本刊记者，“跨江发展可以改变以前的狭长形城市布局，降低城市发展中的交易成本。要完成这种转变，真正的推动力还是产业结构调整。”

多年致力于研究城市产业布局的南京大学经济系主任安同良教授告诉本刊记者，南京经济结构中一个显著的特点是大中型企业多，小规模的民营企业很少。“这既有历史遗留的原因，也反映出南京的创业氛围还不够强。”当年曾联系南京的施正荣最终把尚德落户无锡，曾经引起南京上下的反思。“相比苏南地区的城市来说，南京略显笨重，思想观念的解放程度仍有待进一步提高。”很长一段时间，在“长三角”地区，南京的位置都略显尴尬，既没有上海的实力，又没有杭州的活力，发展势头甚至被省内的苏州、无锡等城市抛在了后面。“不过，南京有自己最大的优势资源，那就是人才。”安同良教授分析道，“南京是全国万人拥有大学生比例最高的城市，高校和大型企业的知识外溢是南京的一笔无形财富。南京要发展，就要做好知识创新的文章。”

“秦淮河环境改善是政府财力、公共资源成功用于环境治理的榜样。”联合国人居署执行主任安娜·蒂贝琼卡在实地考察南京后如此评价。而周岚更愿意放眼长远，“跳出一时一地的治理，甚至跳出单纯的河西，来看南京的城市发展与产业布局更具意义”。■

“秦淮河整治并非南京城市战略的全部”

——专访江苏省建设厅厅长周岚

土生土长的南京人周岚1990年自同济大学规划专业毕业后就进入了南京规划局，对南京的变迁了然于胸。2003年升任局长，成为南京第一位“党外局长”。2008年，周岚升任江苏省建设厅厅长。

三联生活周刊：外秦淮河的整治为什么会选择在2002年开始？

周岚：南京的城市面貌变化与几次大型活动分不开，2001年“十运会”主会场落户南京不可否认是一剂催化剂，但更根本的是源于城市发展的历史脉络。南京的发展经历了几个段落，解放后南京从消费型城市变成工业重镇，财政投资基本集中在工业生产上。改革开放后的80年代，大量下放户和知青回城，南京的城建中心集中在解决住房问题上。90年代，城市投资开始倾向于改善基础设施，主要是道路交通。1998年南京新建了第一个绿化广场——鼓楼广场，才开始向提高城市环境品质转变。

2001年南京城市总体规划修编完成后，确立了发展河西的战略，外秦淮河从护城河变成了城中河，整治已经迫在眉睫。加之政府财力增加，市场化融资平台开始引入城市建设，当时的领导决心很大，对秦淮河整治非常支持。

三联生活周刊：当时有信心吗？外秦淮河整治的难点在哪里？

周岚：实话实说，当时有决心，但现在的结果仍然有些出乎意料。治水一直是个复杂的难题，谁也不敢打保票。这项工程的复杂性已经超出了一般的河道治理或者环境治理，它是一个系统工程，首先让水循环起来才能搞活。其次，治水所涉及的一大难题是地下管网，南京历史悠久，直到本世纪初，很多民国年间的地下管网仍在使用，这就会涉及整个区域的管网要重新梳理。“二战”后华沙城重建，如果推倒重来的话，涉及地下的投资要高过地上部分。最后就是资金的问题了，虽然利用土地置换融资是普遍做法，但这又涉及一个开发与保护的矛盾。

三联生活周刊：如此说，开发河西的推动力不容小视。

周岚：河西开发固然重要，但不能独立来看，开发河西不是目的，而是手段，是整个南京新城战略的第一杆旗。南京是历史古城，发展到一定程度就会面临保护的冲突，是任其自由发展向外蔓延，还是主动进行科学规划调整布局，这就要考验城市管理者的智慧和眼光。秦淮河的整治正好借助了“天时、地利、人和”的时机，以此为代表的新城战略把保护老城与发展新城结合起来，南京的布局开始突破旧城墙，向河西辐射，并着力打造仙林、东山和江北三个新市区。

三联生活周刊：这么说，秦淮河整治并非南京城市战略中的重心？

周岚：虽然这次获得联合国人居特别奖，让秦淮河整治工程的知名度大大提高，但它毕竟只是南京发展过程中的一个组成部分，我的理解，它所占的比重在整个城市战略中也就20%。之所以打动联合国人居署，是因为它对人类居住环境的改善最明显，也是老百姓最拥护的一项工程。放到整个城市发展看，更加重要的是新城发展老城保护战略。如果从规划角度来看，与秦淮河整治同期进行的还有很多工程，如中山陵环境提升工程、明城墙风光带塑造工程、老城添绿工程等等，每一个工程都很大，但目标一致，就是要把南京打造成有活力的人文绿都，打造成一个适宜人类居住生活的现代都市。

三联生活周刊：秦淮河整治项目的经验对江苏甚至全国其他类似城市有何借鉴意义？在城市扩张过程中，如何处理好城市水系保护与发展的关系？

周岚：水与人的关系非常紧密，在乡村地区，水是人类赖以生存的资源，在城市，除了生存用途之外，水还是经济发展的宝贵资源。工业化进程加快后，人们对饮用自然水的依赖程度得以降低，但是城市水系承担起了运输、排污、行洪等其他功能，城市不断扩大，不可避免会遇到一个人口密度过大的挑战。一个城市的环境容量要靠水系来平衡，水系遭到破坏的话，城市就会失去活力。

江苏的城市水网一般都很密集，只有搞活水，才能搞活城市。现在，我们在推进城乡统筹、区域联网供水，通过多水源联网供水，确保供水安全。此外，一方面加大环境基础设施，如污水处理厂以及管网建设，提供截污能力，另一方面，通过疏浚河湖水系，增加水网自净能力。但我认为，归根结底还是要靠产业结构调整，这要涉及城市管理者的价值观，到底要发展什么？发展是为了什么？虽然有时候在城市发展过程中会遇到理想主义与现实主义的矛盾，但作为规划来说，应该保持乐观，向着更好、更科学的方向看齐。■ 王建国秦淮河十运会南京河西秦淮周岚杭州南京南京