“双减”政策风暴

对于“靴子”的落地，陈浩很早就有预感了。

他在一家在线教育企业的公关团队负责政府关系（GR），去年12月开始注意到央媒针对校外培训乱象的评论不断增加。

1月下旬，4家国内头部在线教育公司—猿辅导、作业帮、高途课堂、清北网校曝出“广告内容撞脸”丑闻，这场虚假广告宣传风波触发市场监督管理部门对行业的整治，令教育培训产业厮杀数年的“效果广告大战”在今年彻底刹车。

也是在那段时间，一些来自北师大、首师大、北大的教授开始频繁拜访陈浩所在的公司做调研。最初，这些专家座谈主要是针对一些规范性问题，比如行业如何做好规范、如何治理广告投放的乱象。随后，参与讨论的经济学专家开始对企业的上市计划表现出关注，法律学专家则提出“隐私保护”等担忧。

今年全国“两会”期间，“教育内卷”的主题再次被舆论热议，国家主席习近平参加医药卫生界、教育界政协委员的联组会议时更是直接抨击“培训乱象，可以说是很难治理的顽瘴痼疾”。“两会”闭幕不久，《人民日报》推出系列报道四问校外培训乱象，涉及广告投放、超标应试、包装“名师”、预收费等问题。

此后，陈浩所在的公司接待了来自发改委专家针对产品定价、广告宣传等问题的调查，“调走了包括客单价、成本、人员构成、师资构成、师资薪资等各种数据”。

“我们只能等政策落地再去做一些真正的决定。”陈浩告诉《第一财经》杂志，整个上半年他都处在“各种监管传闻无法确认”的忐忑中。

5月21日，习近平主持召开中央全面深化改革委员会第十九次会议，审议通过了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称《“双减”意见》），提出“双减”的目标，就是要把中国义务教育重新拉回到一个应有的平衡局面：一方面是充分发挥学校教书育人的主体功能，另一方面则是强化对线上线下校外培训机构的规范管理。

2018年以来国家以减负为核心，持续加强教育培训监管

“在中国教育历史上，校外教育从来没有如此市场化，如此地影响、取代、干扰正常的学校教育。放眼世界（也）很少能找到第二个国家。校外教育本应该是学校教育的影子，但现在学校教育反而成了校外教育的影子。”谈到这场教育改革的迫切性，参与这次“双减”政策调研的北师大中国教育政策研究院执行院长张志勇教授对《第一财经》杂志表示。

这份关系到几十万家校外培训企业命运的政策文件，虽然在5月被审议通过，但并未第一时间对外公布细则。相关的政策调研和讨论又持续了快两个 月。

吴萘的女儿在北京市西城区一所中学读初二。5月底正是学生们备战“小中考”（地理和生物）的关键时间，吴萘接到了女儿班主任的电话，邀请她作为家长代表参加一次学校调研活动。座谈的另一方，是北京教育考试院的老师。家长的发言主要是聊聊自家孩子的特点、上课外培训的效果，期待孩子未来有怎样的发展，以及对学校教育的感受等话题。吴萘的女儿因为在校成绩稳定，校外学科类培训班只报了大语文，这学期针对“小中考”还报了地理和生物。她对《第一财经》杂志回忆说：“当时有一个挺有意思的地方，初一的家长发言的基本思路都是‘我觉得孩子身体健康、心理健康特别重要’，大家基本都没报课外班;等到初二的五六个家长开始发言时，都说报了地理和生物的校外辅导，主要是高思、学而思等机构。家长们的说法已经改成‘我们当然希望孩子心理健康身体健康，但也想让孩子上一个好高中，这是很现实的问题’。”

7月23日，一份PDF版本的《“双减”意见》细则在社交网络上流传，导致在线教育股集体暴跌，好未来股价当天下跌70.76%，高途下跌63.26%，新东方下跌54.22%。这份“红头文件”的发布日期显示为7月19日，印发机构是中共中央办公厅、国务院办公厅而不是教育部，说明本轮教育减负改革的推动者是国家最高领导层。

7月24日是一个周六，《“双减”意见》全文被发布在教育部网站，并经新华社、《人民日报》同步向全社会传播。

随后教育部就“双减”政策答记者问时表示，政策起草组在全国10个省份调研了1.86万家培训机构、68万名学生和74万名家长。此时吴萘才意识到，自己女儿就读的中学应该也是这轮政策调研评估中的一个样本。

过去5年中国各个教育阶段的学校规模变化

教育部没有对外公布这轮庞大调研的数据性分析结论，比如家长对学生在校学习的满意度、参加校外补课的学生比例、家庭的相关开销等情况。

“政策内容的制定，主要还是围绕领导批示。批示提到什么，赶紧就发文发通知。”一位不愿具名的教育政策专家评论指出，国家最高领导层的坚决意志是让公立学校回归教育主体，但对于具体怎么改，起草组的实际调研仍然不足，也没有采用以往国家产业核心政策的制定程序—用一份《征求意见稿》过渡和不断论证，所以7月出台的《“双减”意见》的表述还存在不成熟之处。

“如果是把治理分作三个阶段，第一个是刮风，第二是打雷，第三个下雨。那么现在正是风刮起来了的时候，但风不可能一直刮。”上述教育政策专家对《第一财经》杂志说，本轮全国性的教育改革的开局表现得雷厉风行，一些地方的监管操作甚至超越了“双减”政策的文本要求，把“扫黄打非禁补”列为同等严重的判罚程度，但未来改革在可持续性上仍然会遇到很多挑战。

“减负”失衡

近几年关于“减负”的呼声越来越大，但很多人并不知道，早在1955年7月，教育部就发布过新中国第一个“减负令”—《关于减轻中小学生过重负担的指示》。“减负”对中国教育而言是一场持续了数十年的博弈。

减负的对象，首先是“校内”。1990年代小学生在校时间不能超过6小时，中学生不超过8小时，全国大部分地区的中小学都执行着下午三四点放学的规定。2018年年底，被形容为“史上最严减负令”的《中小学生减负措施》（又称“减负三十条”），针对义务教育阶段的学校提出“严控书面作业总量、控制考试数量、限制竞赛”等要求。

面向校内的减负措施相对容易落地。“一个硬性的要求是初一初二单科每天的作业完成时间不超过15分钟，初三不超过半小时。年级组长会统筹各科留作业的情况，保证作业总量控制在学生能在一个半小时里做完。”北京市朝阳区某重点中学语文老师赵刚对《第一财经》杂志说。

以减负为背景，小学的教学评估体系变化更大。“一二年级取消了期末考试，改为‘期末展示’，针对语数外三科，学生抽签决定展示科目，可以是课本剧，也可以讲讲数学在生活中的应用。”北京市一所市重点小学的老师晓斐说，“期末展示”的评价，加上平时课堂表现和小的单元练习等内容构成的过程性评价，按一定比例综合为学生的学期成绩。这些改变，都是为了减少学生在日常学习阶段靠一纸考卷来判定学习效果的单一模式。

但面向校内一侧强有力的减负行动，反向刺激了校外培训需求。看不到分数和排名的家长因为对“教学效果评估”无感，加之校内集中学习的时间被缩减，学生大把课余时间被校外辅导占据，家长们则以此获得子女教育安全 感。

校外培训行业第一次真正感受到严管压力，也是在2018年。刚过完春节，教育部就联合四部门开展了针对校外培训机构的专项治理行动，且持续了整整一年。根据教育部发布的数据，截至当年12月，各地监管机构在全国共摸排40万所校外培训机构，发现存在问题被列为整改对象的机构达到27.3万所—占比接近7成。

2018年8月，国务院办公厅发布了《关于规范校外培训机构发展的意见》，这是第一个国家层面规范校外培训机构发展的系统性文件，规范培训机构办学许可证、严查学科类竞赛、严禁学科类培训“超纲教学”、严格掌控教师资格条件。它也成为同年各地展开治理和整改的政策依据。

所以在教育界很多人眼中，这是国家“第一次向校外培训宣战”。好未来、新东方均遭遇到公司上市以来最严重的一轮股价暴跌，几周以内股价持续跌去了超过一半。

但资本市场很快发现，整改有利于加速行业洗牌，资源将进一步集中于头部企业，加速市场圈地。好未来的股价从2018年10月暴跌最低点后开始一路爬升，2021年2月达到历史最高位—只用了16个月，公司市值就上涨了近4倍，一度接近3500亿美元。

这16个月，正是整个中国校外培训产业特别是在线教育平台飞速发展壮大的“黄金年代”。

2019年，K12的在线教育产品摸索出“大班双师”的教学模式，由此步入快速成长期。2020年年初暴发的新冠疫情带来的漫长假期，则推动“线上教学”成为教育刚需。2020年上半年，校外培训产业内部充斥着一片乐观情绪，忘记了产业命运与政策监管风险之间的紧密联系。

教育部等六部门曾于2019年7月出台《关于规范校外线上培训的实施意见》，这一次资本市场的态度很冷静，因为各地监管部门在落地前一年出台的整体行业管理规定时，表现出的态度是温和的。针对线上培训的规范性管理，也尚未触及对于这种模式负面影响的评估—大规模的远程在线课堂，无法掌握学生的个性化学习需要，所以也不可能实现因材施教。

“校外管理政策提了很久，真正控制则是从2020年下半年才开始的。”中国教育科学研究院研究员储朝晖对《第一财经》杂志分析指出，校外培训能帮助提高学生的考试成绩，而这份成绩单最终会成为学校和地方教育机构的政绩，所以一些地方教育主管部门出于政绩诱惑，在过去很长一段时间里执行校外培训减负不力。

这种“校内减负、校外增负”的失衡局面，意味着国家过去几年的努力并不成功，学生并没有被减负，最终才一步步逼迫中央政府在今年夏天推出“史上最严禁补令”。

主战场：公立学校

限定校外培训企业不得上市、全部改为非营利性机构、不许利用法定节假日上课，以及不许做广告，这些严苛的政策尽管也被诟病“过度一刀切”“不够保护市场驱动的教育技术创新”，但它确实达到一个效果，即用最短时间把学生的学习精力从校外培训班转回“在校”这个场景。

“双减”政策体现了政策制定者的一个关键判断：只有回到“学校”这个范畴内，才有机会实现教育公平，发挥教育的公益性。

校内大幅减负，公立学校老师的教学压力降低，教研水平已经弱于很多头部的校外培训机构。而校外完全利用市场化机制发展起来的培训机构，因为要参与激烈的市场角逐，会从知名高校选拔最优秀的毕业生培养成讲师，他们的背后，是由熟悉各年级教学大纲并有着丰富备考经验的教师所组成的产品教研团队。

民办学校占全国学校数量的比重变化（2012年至2019年）