决策者说:为穷人安居

（文 / 文林峰）

文林峰:国家建设部政策研究中心科研处处长、副研究员，长期从事房地产政策规划阐释。他从施政者角度做政策梳理和解读。

1991年:1991年12月31日国务院颁发了《关于全面推进城镇住房制度改革的意见》，首次提出了建设经济适用住房的新思路，为了与80年代末期的住房制度改革衔接，大型工矿企业实行集资合作建房。以实物分配向货币化发展为标志，房地产市场伴随着社会主义市场体制的建立，开始走向商品化、市场化。

1994年:国发43号文《关于深化城镇住房制度改革的决定》，再次提出此概念，这时的经济适用住房并不是现在特指的一种房屋形式，而是一个综合概念，即为老百姓建设经济和适用的住房，房屋建设形式以单位的集资合作建房和社会化的安居工程为主。整个90年代中前期，在房地产市场未真正起步时，与实物分房并行推进的商品化住房都是以这两种住房供应形式为主。

1998年:《国务院关于深化城镇住房制度改革加快住宅建设的通知》，才第一次提出了构建新的住房供应体系，即为最低收入家庭提供廉租住房，为中低收入家庭提供经济适用住房，为中高收入家庭提供商品房。从此以后，经济适用住房成为一个专有名词，并代替了安居房、解困房等，成为中低收入家庭住房供应的主要方式。按照政策要求，凡是房价收入比在6倍以下的城市均应建设经济适用住房。

1999年、2000年、2001年:经济适用住房建设投资占商品住宅投资的比重分别达到17%、16%和14%，处于历史最高峰期。形式:建设用地实行划拨方式供应;减半征收建设和经营中的行政事业性收费;政府负担小区外基础设施建设费用;商业银行可以为建设单位以在建项目做抵押提供开发贷款，个人贷款利率执行优惠贷款利率，住房公积金贷款优先向购买经济适用住房的个人发放。以企业操作运营为主，不仅未能严格限制购买对象和建设标准，还有可能在利润上突破了3%的限制，引发社会各界的不满。1999年建设部以第70号令颁发了《城镇廉租住房管理办法》。

2003年:在地方政府经营城市理念、土地成为第二财政的驱动下，逐渐减少了经济适用住房供应量，到2005年，经济适用住房占商品住宅投资额的比例下降到不足5%。直接导致满足中低收入家庭住房支付能力的低价商品房供应不足，房价上涨迅速。

弊病:经济适用住房由于把主要部分交给开发商去运作，在企业逐利本性的驱动下，必然会以多种方式尽快销售、回笼资金，因此，就会带来有些开发商或销售人员协助购买者共同造假，骗取购房资格等。我国目前还没有建立健全个人收入系统或个人征信系统，对收入标准审查很难做到客观准确，私开证明以及有些单位为解决职工住房问题，甚至出具假证明的现象时有发生。虽然有政府主管部门负责审查购买资格，但由于基础条件不具备，就会出现高收入阶层进驻或投资、投机经济适用住房的现象。

2004年:国家发布了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》。廉租住房是政府拥有房屋产权，出租给最低收入家庭，免收租金或补贴租金支出超过家庭收入15%的部分。廉租住房运作程序比较规范透明，其申请要经过“书面申请—审核—公示—登记—调查—核实—排队轮候—公布结果”的程序。廉租住房保障面积标准原则上要求不超过当地人均住房面积的60%。

转变:经济适用住房在制度设计上，以出售为主，一次性解决了购买者的产权，但从各国住房保障制度经验可以看出，大部分是解决居住困难，而不是解决产权问题，政府要拥有大量房源，并让房屋流通起来。严格限制户型面积标准，为低收入家庭提供过渡性的、最基本的住房保障。而廉租住房则是属于救济性质，针对的是最贫困家庭。

从长远发展趋势看，如果经济适用住房以租为主，廉租住房上浮了保障线标准来扩大覆盖面，则二者有可能趋于整合。但现阶段，在很多基础性工作不具备的情况下，二者并存的时间将延续相当长时期。■ 决策者安居穷人