​非农用地的“土改”

（文 / 邢海洋）

国土资源部发布了52号文，提出“稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点和集体非农建设用地使用权流转试点”两个试点。城镇建设用地和农村建设用地“物权流转”出现在一个文件里，并且“挂钩”，真使人浮想联翩。过去，农民是没有权利处置其土地的。更别说在自己的土地上开发房地产了。

如果农民有权处置自己的非农业用地，盖起高楼大厦，城市边缘的农村会是什么样子？在我居住的郊区，政府正在加力北京城市“副中心”的建设，一条4车道的马路修到了一家农民小院前，修不下去了，于是再从另一个方向修，两条路死死地钳住这个小院，天然气管道的大沟齐着小院的院墙向下挖，陡直如峭壁，令小院主人就范。据说，这户200多平方米的小院主人太过贪婪，索价40万元，政府怎么能答应。这户农民所在的村子都夷为了平地，绝大部分土地被一家开发商开发为高档社区。而农民搬到了具有“小产权”的楼房里，房子按内部的价格卖给村民，每平方米不到2000元，而周围的小区每平方米全三四千元，高档小区的起价超过了5000元。

农民们被请到了楼上，用上了抽水马桶，住上了远比农家小院大得多的住房，据说大多数农民都感谢政府的好政策。但这户钉子户却不这样想，他想的是自己的院子并不只是三间40来平方米的瓦房，院子还有200多平方米，若是自己在宅基地上盖栋五六层的楼房，自己的一个小院就能换来五六套三居室，而政府补偿的20万元只能买到三居室的小产权房子。盖房当然有成本，但即使是高档住宅，建筑成本每平方米也超不过1000元，200多平方米的院子留出一半做小区空地，另一半的土地在天空中放大5倍，利润便8倍10倍地上涨，除了自己落下一套房子，轻易还能赚100多万元。如果不盖楼，他赚得更多，一平方米的别墅价格高达8000～10000元，三层加起来建筑面积至少300平方米。利润当然不能独享，农民们还可以联合起来，平整道路，修建下水道，当然也可以出钱向政府购买这些基础设施，即便如此，他们也能大赚一笔。

仅仅没有权利处置自己的土地，这家钉子户被强制到了农民公寓里。我国的《宪法》、《农业法》等重要法律都明确规定，中国农村的土地归农村集体成员共同所有，但到底谁是“集体”，相关立法却没有明确指出。结果，农民集体拥有土地，却无权处置，无论是卖还是租，农民都决定不了。农村土地的处理权、转让权掌握在各级地方政府手里，土地的出卖程序一般是政府低价先从农民手里征占过来，再由政府高价将征占的农村土地出卖给用地企业。土地补偿标准多是由政府单方面根据有关法律决定和制定，而土地所有者农民集体无权讲价。无权讲价的结果就是权益被无情掠夺，据有关部门统计，如果土地出让成本价为100%，则农民得到的土地补偿费只得5%～10%，村级集体经济组织得25%～30%，60%～70%为县、乡镇各级地方政府所得。

农民集体拥有土地却无法行使土地的处置权和工人拥有国有资产却面临内退和下岗命运，对企业未来没有发言权是一个道理。1978年前，农村土地所有权模式可概括为“三级所有，队为基础”，公社、大队和生产队为“三级”。改革后“三级”变成村民小组、村和乡，按《土地管理法》规定，属于村的土地由村民委员会经营管理，属于村民小组的由村民小组经营管理，若是兼属两个以上村民小组的，由集体经济组织或者村民小组经营管理。麻烦就来了，很难说出哪块土地属于村，哪块属于村民小组，因为从根上，土地是“三级所有”，尽管“队为基础”，但这个基础有多大比例却是虚的。土地人人所有，却人人无权。

在土地未被征收时，这种潜在的权属不清问题一般不太引人注意，但是当面临补偿金的时候，三个主体都争抢土地补偿金，即使属于村民小组所有的土地被征收后，乡、村截留也会使土地权利人利益所剩无几。

历史上，土地作为最重要的生产生活要素，决定着国家发展和转型的成败，其他国家不论，我国经济几次大的飞跃无不与土改相关。过去，土地作为生产要素带给农民财富，现在，再用“青苗补偿”或“年产值”的评价体系已经不能反映土地价值。正是利用政策与现实的差距，各级政府和房地产商获得了农地转化为工业用地或居住用地的巨大利差，生活在城市边缘的农民失去赖以生存的生产资料不算，获得的却是农业标准的补偿。

新农村建设离不开房地产开发，现有法律法规框架下，农村集体土地不能用来搞房地产开发，52号文让人看到希望，看到“土改”和“联产承包”一样的前景。■