PPP模式渐入高潮

5月22日，国务院转发《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》。该《意见》由财政部、发改委和央行共同发布，旨在引导更多社会资本进入公共服务领域，为经济增长提供更多引擎。紧随其后，发改委和水利部等部门宣布首批12个社会资本参与的重大水利工程项目，力争通过两年左右的时间，探索形成可复制、可推广的经验，推动完善相关政策措施，住建部等部门也鼓励地方运用PPP模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理。

政府和社会资本合作模式，也就是业界俗称的PPP（Public-Private Partnership）模式，主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目，具体而言，是指在公共服务和基础设施等领域，由政府采取竞争性方式择优选择社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。

去年以来，中央政府和各部委密集出台了多项鼓励PPP模式发展的政策文件，财政部和发改委还分别发布了PPP模式的指导意见和合同模板，对于PPP模式做出了相当详尽的规划。作为一种在西方国家已经十分成熟的模式，PPP突然在中国被提到前所未有的高度，这其中最直接的原因在于，当前的中国经济需要依靠基建投资来实现稳增长的目标，但是在政府税收和土地财政放缓，以及融资能力下降的背景下，仅仅依靠政府的力量来完成大规模的基建投资规模困难重重。而PPP模式引入社会资本之后，能够弥补地方政府的融资缺口，某种意义上看，PPP模式可以理解为社会资本对地方融资平台的一种替代，也是化解地方债务风险的一种手段。另外，PPP模式也有助于减轻政府的当期财政支出压力，政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价，能够将社会公共品的支出压力平滑分配至以后不同的年份，缓解政府当期财政支出和债务压力。

成熟的PPP模式还有助于转变政府职能，更清晰地厘清政府和市场的边界。具有专业背景的社会资本比政府更适合承担公共服务所需的建设、投资、融资、运营和维护等责任，而政府作为监督者的角色，能够减少对微观事务的直接参与，有助于解决政府职能错位和越位的问题，推进国家治理体系和治理能力现代化。

在政府的大力推动下，过去一年来的PPP项目可谓风起云涌，但令人遗憾的是，看似热闹的PPP浪潮，实际执行力度并不尽如人意，大规模的PPP项目中，最终签约的比例却相当低。按照民生证券发布的统计数据，国务院43号文出台前后，国内34个省市区地方政府推出了总额约1.6万亿元的PPP项目，但真正签约的大约为2100亿元，仅占总额的1/8。

首先是项目的回报率不足以吸引社会资本。目前PPP项目主要以公共服务和基础设施为主，这样的定位已经注定了项目的收益率不会太高，从目前很多公布的PPP项目来看，预计大多数项目的回报率不会超过8%。对于一些追逐高回报而且融资成本不低的社会资本，这样的回报率的确没有太强的吸引力。按照发改委的PPP指导意见，主要将国内的PPP项目划分为三类：一是经营性项目。也就是具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）等模式推进；二是准经营性项目。即经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式推进；三是非经营性项目，即缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。从目前PPP项目的签约情况来看，盈利能力较好的经营性项目相对最受欢迎，准经营性和非经营性项目的签约情况则不那么乐观。

确定合理的投资回报率，成为吸引社会资本积极参与PPP项目的核心关键所在。不过对于政府而言，这也是一个很难平衡的两难选择。政府推出PPP项目的初衷就是为了减轻政府负担，如果给予PPP项目过高的回报率，一定程度上也就背离了初衷。而且对于社会公共产品而言，本身也不支持提供过高的回报率，否则将会超出社会承担能力，形成对全社会的负担。

对于政府而言，在项目回报率空间有限的前提下，如何吸引更多的社会资本参与PPP，减轻社会资本的融资成本或许是更可行的路径，比如让政策性银行更多参与到PPP项目的融资。国务院此次转发的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》专门提及要做好金融服务，金融机构应创新符合政府和社会资本合作模式特点的金融服务，优化信贷评审方式，积极为政府和社会资本合作项目提供融资支持。其中包括“鼓励开发性金融机构发挥中长期贷款优势，参与改造政府和社会资本合作项目，引导商业性金融机构拓宽项目融资渠道”等等。

另外，从更长远的角度来看，随着未来中国经济增长重心逐渐下降，企业的投资回报率要求也会随之下降，在经济不那么繁荣的时代，能够获得政府兜底的8%左右的无风险收益，对于很多社会资本也会产生越来越大的吸引力，预计未来随着PPP融资模式更加成熟，企业回报率要求下降，PPP项目对于社会资本的吸引力会有所上升。

除了项目的回报率之外，如何确保地方政府和社会资本双方的契约精神，也是PPP项目需要重点考虑的风险因素。很多PPP项目的运营期都至少10年以上，中间蕴含着无数变量，如何确保政府和社会资本都能够遵守契约精神，将是PPP项目能否运作成功的关键，否则，很多PPP项目即使能够签约成功，最终也可能成为虎头蛇尾。尤其是从社会资本的角度来看，在和地方政府合作PPP项目的过程中，地方政府永远是占据强势地位的一方，确保社会资本在合作中的利益不受损害，也将大大提升社会资本参与PPP项目的积极性。

一个最具代表性的案例是泉州的刺桐大桥项目，这个国内首家以BOT方式引入民营资本的PPP项目，在1996年建成运营，当初因为极富创造性的融资合作模式，被国内多方都视为正面典型。但是由于当初社会资本和政府签订的合同并不完善，至今这一项目几乎成为PPP最负面的典型案例，当初政府承诺给予社会资本名流公司以30年的收费权至2025年，但后来泉州市政府为了解决交通拥堵问题，陆续又建设了多条大桥，而且实行免费，这就使得刺桐大桥被大幅分流，车流量迅速下降，当初投入巨资的社会资本的利益也因此受损。但从当地民众的角度来看，晋江上的7座大桥都实行免费，而交通最便捷的刺桐大桥仍在继续收费，而且还要持续到2025年，民众要求取消收费的呼声也很高。对于当地政府而言，回购刺桐大桥也同样面临很多障碍，利益各方几乎陷入死胡同之中，当初被树为正面典型的泉州刺桐大桥项目，如今成了PPP项目的负面教材。对于国内当前渐入高潮的PPP项目，类似的案例未来可能还会上演。 社会资本经济金融宏观经济模式市场PPPpppppp模式ppp项目