首都功能疏解的现实可能

( 国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成 )

保定只是一个选项

三联生活周刊：在保定设立行政副中心，仅仅是又一轮房产炒作吗？这一设想的可行性有多大？

肖金成：这并不是空穴来风。起因是今年2月习近平总书记主持了京津冀协同发展的座谈会，将京津冀协同发展上升为重大国家战略。他提出要保留首都功能，把非首都功能转移出去，有人就解读为把企业总部和中央机构的下属单位疏解到天津或者河北。恰好河北省编制了新型城镇化规划，提出将保定作为“行政副中心”的构想，后来在舆论压力下，到3月26日正式出台时更谨慎了，没提“行政副中心”，但提出将保定定位为“畿辅节点城市”，“谋划建设集中承接首都行政事业等功能疏解的服务区”。

疏解首都行政功能，保定确实有一定的地缘优势。交通上，它离北京不到100公里，高铁只需要半小时，高速公路只需要1小时；文化上，保定曾作为直隶总督府，河北省省会；另外它空间上也比较大，可以承接机构转移压力。我们研究所在给保定做“十二五”规划的时候，也提出来可以搞一个京南新区，就在紧邻北京的首都第二机场的西边，目的就是要承接北京市功能的转移，他们也采纳了。

但是疏解什么？哪些单位可以转移？比如说中央科研院所，都是为全国服务的，由政府出钱，是不是能够转移过去？但是，这些单位愿意去吗？再如企业总部，人才、公共服务、社会活动，搬迁出去也面临诸多不利条件。就算去的话，要花钱，要建办公楼，而现在正限制楼堂馆所建设。所以从现实角度考虑，未来的首都功能转移可能是做增量，而不是做存量。增量部分，如果想要扩建，要增加建设用地，北京没有，只能到外面。存量当然也需要调整，但主要是工业，尽最大可能疏解出去。

( 购房者在保定某售楼中心查看楼盘信息。保定市房地产市场受京津冀一体化消息影响持续升温 )

“行政副中心”，目前只是保定的一厢情愿。而且首都功能搬迁也不是说搬就能搬过去。保定只是一个选项而已。

三联生活周刊：这一传言持续发酵，也从一个侧面反映了首都功能疏解的迫切性。这次京津冀协同发展上升为国家战略，北京的持续雾霾是主要诱因吗？

肖金成：可以这么说，大面积雾霾是一个首都功能迫切需要向外疏解的引爆点。雾霾背后是两大问题。一是北京的城市规模过大，人口增长过快，每年人口增长70万，10年就是700万，照这个速度，到2030年人口就到3000万了。随之是机动车的增长，加剧了雾霾和PM2.5的增长。目前这种情况都已经承受不了了，更别说3000万，所以一定要向外疏解。

二是京津冀三地的产业结构不合理。为什么河北不能搞深加工、装备制造，汽车业、IT业，非要搞高耗能、高污染的煤化工呢？因为这些产业北京都在搞，企业能进北京，为什么去河北呢？这是河北产业低端和重型化的重要原因。如果现在因为雾霾治理，要把河北6000万吨的钢产量减掉，那它的经济就更差了，直接威胁到就业和基本公共服务。要解决这个问题，就要让河北产业发展上去。这些问题，都要放在京津冀协同的框架下去解决。

三联生活周刊：京津冀一体化并不是一个新鲜的提法。为什么这么多年收效甚微？

肖金成：事实上，早在20世纪80年代初期，就提出了京津冀地区的环渤海区域合作，这是一个以北京为圆点、400公里半径内的区域，包括了北京、天津、河北、山东、辽宁、内蒙古等地。但这种跨多个行政区域的合作并没有实质推动。直到2004年，国家发改委地区司在廊坊召开了一个“2+8”的“京津冀地区经济发展战略研讨会”，即北京、天津加河北8个地级市，共同推出了一个合作宣言——《廊坊共识》。我参加了《廊坊共识》的起草，其中列出了包括建立高层联席会议制度、联合设立协调机构、启动京津冀区域发展总体规划编制工作、在容易突破的领域开展合作等近十项举措，可以说拉开了区域经济合作的序幕，但后来的落实并不好。之后我们又承担了北京市空间布局的研究，其中的核心观点就是疏解北京的功能。2005年，我们在天津滨海新区战略研究基础上，把北京、天津和河北11个地级市做了一个全面考察，梳理了京津冀区域合作存在的问题：一是京津两市的辐射带动功能不强；二是京津有虹吸效应，把周边资源都吸引过来了，与河北之间的差距非常大，不利于产业的转移，也不利于区域经济的发展；三是三地产业结构趋同，存在恶性竞争的现象；四是行政阻隔，使得市场经济的发展受到很大影响；五是生态环境受到很大影响，河北的先进制造业发展不起来，主要发展重化工业，产业结构偏重，产业层次偏低，高耗能、高污染。

2006年，“十一五”规划编制开始，国家发改委将“京津冀都市圈”的规划作为区域经济的试点之一，设想以200公里为半径，将北京、天津与河北的承德、张家口、保定、唐山、廊坊、沧州、秦皇岛、石家庄八个地级市包括进来。另外的三个试点是长三角城市群、成渝经济区、东北老工业基地振兴的规划。但直到“十一五”末，其他三个规划都出来了，只有京津冀都市圈规划没有推出来。到2010年就开始启动“十二五”规划，没再提“京津冀都市圈”，改为“推进京津冀一体化发展，打造首都经济圈”，有了微妙的变化。随后发改委地区司就准备编制“首都经济圈”规划，这个规划到现在也没有出来。因为两市一省、三个省级行政区，要达成一致意见是比较难的，需要更高层的协调，这次京津冀上升为国家战略是一个契机。提供解决方案容易，但最后落实，又回归到了体制和资金上。

大饼会摊到河北吗？

三联生活周刊：京津冀都市圈存在的问题，或许可以和10年前同时起步的长三角都市圈做个类比？

肖金成：最关键的一点，长三角都市圈是“单核”结构，上海为绝对中心，江苏和浙江也不想挑战它的老大地位，这样就容易达成一致意见，消除行政壁垒，辐射带动作用更强。而京津冀有“双引擎”，北京和天津的地位是并驾齐驱的，北京市是政治中心和文化中心，天津市是北方经济中心。在区域经济关系上，由于受长期行政体制分割的影响，两市合作非常薄弱。

此外，长三角各地区的经济都比较发达，苏南和浙北的县域经济比较发达，产业融合度比较高，产业链条延伸比较长。如果说长三角各地之间的发展落差是“缓坡”的话，那京津冀之间就是“悬崖”，北京处于后工业化阶段，天津处于工业化中期向后期过渡阶段，而河北大部分地区尚处于工业化初期阶段，城市规模过小，没有形成一定的规模效应，土地利用粗放，基础设施投入不足，建设资金筹集困难，社会服务设施也不完善。2005年，亚洲开发银行对河北省北部即燕山太行山的贫困山区进行发展调研，我们所进行了协助。这次调研得出一个令人震惊的结论——环首都贫困带，在国际大都市北京和天津周围，环绕着3798个贫困村、32个贫困县、272.6万贫困人口。论及成因，一是行政区隔，这些地区集中在河北靠近北京的地方，远离本省政治中心，而北京也没有辐射过去，成了边缘中的边缘；交通也不便，北京到承德、到张家口都是一条路，其他通村、通乡的路都是土路，连一条柏油路都没有；大多处于内蒙古高原和华北平原的过渡地带，降水量低、风沙大，资源环境的承载力低，单靠当地的农作物本身也无法让农民富起来。当然还有这些地区位于京津冀众多城市的上风上水位置，是京津冀平原地区的生态屏障、城市水源地、风沙源重点治理区，这对当地发展也造成了一定制约，形成了典型的“灯下黑”现象。由此，北京周边地区发展相对滞后，也使得北京的发展难以获得区域支撑。一方面制约了首都功能的疏解，加大了人口向北京集聚的压力；另一方面也使周边区域面临着人才短缺、产业发展难以与北京有效对接等一系列问题。

三联生活周刊：你认为“首都经济圈”的圈层应该画多大？怎么画？

肖金成：都市圈形成的本质原因是大都市的辐射与带动，其原动力是都市本身，其范围大小取决于辐射力和带动力，由内向外，由强到弱。在中心城市的极化效应到一定程度后，产业要向外转移，集聚—扩散—再集聚—再扩散，这是都市圈扩张的发展演化模式。

“首都圈”，一定要加上“京津冀协同发展”的限定，不能只是从北京向外辐射，向外画圈。单靠北京能辐射多远？最大也就是200公里，到不了秦皇岛、石家庄。北京市的面积1.64万平方公里，加上环首都圈3.01万平方公里，共计4.65万平方公里，比东京圈3.7万平方公里还要大，很显然，东京的辐射力大于北京的辐射力。因此，北京市周围河北省各市不能幻想被动地接受辐射，像石家庄、唐山、秦皇岛、张家口、保定、承德、沧州、衡水等作为区域性中心城市，也有自身辐射带动的区域，应着力打造各自的城市圈，提高自身的带动力。比如产业转移，其实河北不一定承接北京和天津的产业转移，这两个城市能转移的量也有限，还可以承接东南沿海地区或者国际的战略转移。遍地开花不现实，不如集河北全省之力，搞几个重点新区，打造“反磁力中心”。

三联生活周刊：如果单靠市场力量的话，京津冀也会变成一张更大的饼？

肖金成：10年前，当时我们建议北京市，把四环锁定，在四环内规划建设。四环和五环之间由绿地、农田隔开。五环外到六环之间再去建设，但不要连续，搞几个重点新区，通州、顺义、大兴，承接北京市的功能转移。如果空间不够了，干脆搬到保定、廊坊，搬到北京外面去。我们叫作“镶绿边，嵌彩珠”，极力反对摊大饼。但是2004出台的北京规划里面并没有强调，后来很快就把四环到五环给填满了，再后来把北京到通州、北京到顺义、北京到大兴，甚至北京到昌平都连起来了，北京这张大饼就摊得更大了。因为北京没有终止摊大饼的过程，功能没有向外疏解，产业没有向外转移，河北也只好搞一些低端的重化工业，它这10年主要是能源和原材料产业，因为重化工业的GDP、财政收入提高得快。

你看这张大饼向外摊用了几年呢？在市场的力量下，全国、全世界都跑北京来，有多大空间都会填满。这是市场的天然力量。那么政府有什么力量来制约呢？一是基础设施完善，共建交通网络体系，加强区域联系；二是规划手段，限定用地性质和用地范围，限制恶性竞争；三是政策手段，改革财政体制，不能说搞绿地就吃亏，就没有财政收入了，工资就发不出来了。北京市可以通过转移支付，让各区县享受均等的报酬，百姓享受均等的公共服务，那各区县政府就没有必要去发展工业，没有必要去卖地了。所以未来京津冀协同发展的一大挑战就是，能否终止北京摊大饼的过程。如果不终止，大饼也会摊到河北去，摊到保定去。那就不是向外疏解了，是向外蔓延。

更细化的制度设计

三联生活周刊：制度设计上，京津冀一体化如何落实？

肖金成：京津冀协同发展，要有一个“骨架”，从顶层设计上实现城市规划的统一，这就是所谓的“广度”。更重要的是骨架上要有“血肉”，强调产业的对接协作，发展产业链条，这就是所谓的“深度”。

同一个区域内，两个城市，而且是两个规模比较大的城市，彼此关系首先体现在竞争上。竞争到了一定程度，合作就提到了议事日程。在这种情况上，就需要上一级政府介入，不要竞争，加强合作，争取利益最大化。政府如果缺位，单纯由市场来决定，会造成资源浪费，对区域发展是不利的。比如建机场，可以吸引大量产业和人口。现在北京一个，天津一个，石家庄一个，离得都不远。当初有首都机场了，天津还需要新机场吗？其实是可以讨论的。北京机场饱和了，天津机场还不满，那么北京还需不需要第二机场？选址在哪里呢？这也值得讨论。

“协同”有两个含义，一是协调，一是共同。首先三家政府应该加强沟通，实现经济结构优势互补，基础设施共享共用，经济政策协调统一，最终形成人口、产业的最佳空间结构。现在京津冀三地经济发展差距很大，特别是河北与京津之间的发展差距很大。让河北发展起来，这应是京津冀协同发展的一个重要目标。京津及河北各个城市可以明确功能及分工，缩小发展差距。北京除政治、文化、国际交往的首都功能外，其余的都可以转移出去；重点发展服务业，将制造业、石化、汽车、IT产业都转移出去。天津发展高端产业，一般制造业也应该限制；一般制造业应由河北发展。虽然在财政上，三口锅不能变成一口锅，但在米的分配方面可以均衡化。

三联生活周刊：在京津冀三者之间，建立什么样的协同机制才是有效的？

肖金成：从国际范围来看，巴黎都市圈的机制值得借鉴。巴黎都市圈以占法国2.18%的国土面积，贡献了30%的经济总量和25%以上的外贸额。巴黎市和周边城市之间的协调机制是一个城市经济共同体。随着巴黎市规模扩大，产业不断向外转移，人口不断向外蔓延，周边小城镇的交通、基础设施如何满足这种需求？调整行政区划，把周边小城镇也纳入巴黎吗？有严格的法律限制，因为会带来联动效应。于是巴黎就牵头成立了这么一个城市经济共同体，每年开会，协商重大基础设施、社会事务、公共管理，以期得到协同一致的意见。最值得我们借鉴的，是它的税收政策。凡加入经济共同体的城市，每年都要把税收的1%交到共同体来，由共同体来支配资金。那么，这个共同体就不再是务虚的，就有财政预算了，就得干事，合作就可以成为一个现实。比如巴黎的基础设施向外蔓延，让谁出钱？蔓延过去的地方可能没钱，而且是巴黎需要，不是它自己需要。那么就由共同体出钱。按比例出钱，意味着巴黎市拿钱最多，所以每一届会长都由巴黎市长来当。但每个成员城市的政治地位是平等的，无论是巴黎市的市长，还是一个只有1000多人口的最小的行政区的市长，投票时都占一票，有同样的话语权。这样一个决策体制。你想北京财政收入有上千亿，如果拿出1%，就是10亿元，可以干很多事。

长三角都市圈也有一个类似的市长联席会议，而且它的各个行业也都有联席会议，比如我参加过长三角城市群的旅游联席会议。我们曾经建议过，京津冀也建立一个市长联席会议制度，如果京津冀三地来牵头都不合适，是不是可以放在滨海新区？或者原来有个首都规划建设委员会，带有中央派出的性质，如果能把它变为京津冀协调委员会，由中央高层出面，提升其协调能力，也可以作为一个选择。 经济功能北京疏解北京城市规划疏解保定雾霾京津冀一体化产业转移可能现实时政京津冀保定首都河北经济京津冀城市群