强化国有资本 淡化国有企业
作者：吴琪
( 平新乔 )
有效的组织也是一种资本
三联生活周刊：十八届三中全会的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（简称《决定》），得到了专家们不同角度的解读。你认为它给我们描述了一个怎样的改革思路？
平新乔：今后改革的核心是“政府与市场”这个大议题。在《决定》的60条意见中，关于市场的有20条，另外40条改革都是关于政府架构和治理能力建设的。这实际上是在给政府做一个定位，政府不去当经济活动中的盈利主体，不与企业去争利，而是强化国家的税收能力和其他治理架构，分清政府和市场的关系。
三联生活周刊：“政府不要在经济活动中与企业争利”，过去几年舆论对这个观点谈得挺多的，这次《决定》中关于这个问题的新意在哪里？
平新乔：政府不在经济活动中争利之后，政府的定位应该是什么？政府可以在哪些方面更好地施展拳脚？细读这次《决定》，实际上解决了政府不去争利之后、应该干什么的问题。
( 一位在北京打工的外来务工者回到自己简陋的住所 )
这里我们应该先谈谈中国政府提出新思路的背景。近四五十年来，发展经济学、发展政治学和发展社会学越来越认为，在社会发展过程中，政治和经济是融为一体的。政府的经济功能与市场交织在一起，很难做绝对的划分。于是学术界出现了新概念，比如国家资本（State Capital）、组织资本（Organizational Capital）和社会资本（Social Capital），这三个概念在广义上是很接近的，都是强调经济发展中除了厂房设备等实物，还有人。而人不光拥有技能，还存在怎么把人们组织起来生产的问题，也就是人力资本的重要性。那么，如果从这个角度来看一个国家，也存在怎么有效地组织生产的问题，而有效的组织也是一种资本。
资本与一般生产要素的不同之处，是资本讲究投资决策、投资回报等。这种思路用到政府主体上，就是强调政府的治理架构是一种投资决策，它是一种讲究回报的决策。这种回报包括经济回报和社会回报。
( 云南大理喜洲镇的一位农民正在收稻子 )
三联生活周刊：也就是说，政府的治理架构效率如何，需要用经济学里“投资与回报”的角度去衡量？
平新乔：是的。我们之前的发展总把市场与政府截然分开，但是在2000年之后，西方经济学界对自由化经济思潮进行了反思。20世纪八九十年代，全世界一度认为市场是万能的，市场至上的思潮非常流行。可是经过几十年的发展，我们发现很多推行市场一体化的国家，不一定取得了成功，比如非洲、南欧和东欧的一些国家。拉美很多国家也处于经济长期停滞状态，陷入了发展困境，与之相反，亚洲国家大多发展得很成功。
这就引起了学者们的关注，为何同样强调市场优先，每个国家的处境大不一样？学者们研究发现，成功的国家都有强有力的政权，也可以叫作强有力的国家资本或组织资本。而中东、南欧国家的投资低迷、人民长期在贫困中分裂，很关键的一点是他们的中央政府的控制力非常微弱。
大家发现，成功的亚洲国家体现出三方面的特点：一、国家安定。二、在发展市场的同时，注重现代法治环境的建设。无论是法律合同、非政府合约、政府与经济组织的隐性合同等都发展得不错。三、国家有征税能力。有效的征税系统，确保政府把资源汇总，并且能够调动起来，政府因而具有调配资源的能力。捷克的国家征税能力不错，经济发展就好。波兰就不行。在普京上台之前，俄罗斯的征税能力也不行。
中国共产党的组织资本很强，这点在金融市场是无法定价的。如果我们把政府功能有效地组织化，那么就可以把党的治理优势进一步发挥了。
三联生活周刊：这种新的思潮，是对过度市场化的一种矫正吗？
平新乔：这要从两方面来看。首先，这是对市场至上思潮的反思，不同于1994年达成的《华盛顿共识》的思想。《华盛顿共识》秉承了亚当·斯密自由竞争的经济思想，与西方自由主义传统一脉相承，这些观点被称为“新自由主义的政策宣言”。另一方面，这种强调国家资本力量的思潮，它并不是反市场的，而是强调法治加上市场，强调强有力的政府在现代市场建设中是一股不可缺少的力量。并且强调，强政府与有效市场可能是一种匹配均衡，弱政府与低效市场可能是另一种匹配均衡。
三联生活周刊：这种对于国家力量的强调，与罗斯福新政类似吗？
平新乔：它与罗斯福新政不一样，也与凯恩斯主义相异。罗斯福新政认为市场失灵时，应该由政府来补充。市场的有效需求不行时，政府来提供需求；老年人没有保障，政府提供保障；年轻人失业率高，政府投入项目来拉动就业。也就是说，政府在本质上是处于被动的，市场生病了，政府来救援，政府的手段是直接干预经济。
在罗斯福新政看来，企业作为队员打球打得不好，那么你企业下来，让我政府作为队员去打球。罗斯福新政投入的大量项目，大部分是没有经济效益的。一部分有效益，可是长期经营效果不理想，这也有了英国在上世纪80年代的私有化，卖掉了政府的项目。回过头来看，罗斯福新政的项目在当时拉动了经济、稳定了社会，它起到的作用还是不可或缺的。
三联生活周刊：也就是说，我们强调政府的力量，与按照市场规律办事，并不矛盾？
平新乔：是啊。现代社会发展到今天，我们再强调国家资本时，已经不是政府去当队员，在市场中与企业去竞争了。具体到我国经济发展过程，上世纪90年代，还有不少地方政府去市场中做队员，但是现在大多数在逐步退出。十八届三中全会明确了政府的角色是“我搭台，你唱戏”，企业才是市场的主角，政府来提供公平的法治环境。这种法治环境既包括成文法律，也包括隐性规则，比如各种政府文件提供的规则，中国政府提供隐性规则的能力是很强的。
三联生活周刊：谈到政府与市场的力量如何界定的问题，我看到你关于保障房的研究。你并不主张政府过快地推进保障房建设，认为这样会影响地方商品房市场的收益。地方政府财力减弱之后，建设保障房的能力会降低，会陷入并非良性的循环。那么，这种带有公共性的政策和市场，应该怎样操作呢？
平新乔：我通过研究发现，保障房只能解决在房价上升的背景下，穷人住得起房子的问题，它并不能对当前房地产市场的价格进行调控。保障房最后的财力保障，还是取决于地方政府的财力，尤其是土地财政的规模。如果保障房占整个供房比例太高，那么土地出让金就会下降，政府收入就会减少，建设保障房的资金链就会断裂，保障房建设的财力就会成为“无保障”。从长远看，为使得保障房建设可持续，我们应该走“以房养房，以地养地”的道路，即以发展商品房市场获得的税收和土地出让金来建设保障房。我的研究还发现，越是在经济开放程度高的地方，保障房越是供给不够，市场在住房的公共性方面是缺失的，越是需要政府的管理。
政府不能将保障房列入当前的房地产调控政策中，毕竟房地产调控政策只是短期的，而保障房建设则是一项长远的福利事业。如果希望保障房建设对于房地产价格的调控起到显著作用，其必要条件是保障房占居民住宅的比率要达到足够高的水平，这是一个长期的政策目标。
公有制经济、国有经济与国有企业
三联生活周刊：在今后的发展中，政府在市场中如果要体现国家力量，它将以什么样的方式发生呢？
平新乔：不知大家注意到没有，这次十八届三中全会的《决定》，严格界定了三个概念：公有制经济、国有经济、国有企业。公有制经济是和私有制经济相对应的，政府强调的公有制经济占主体地位，是指公有制经济的总量占到全社会经济总量的50%以上。这些经济总量包括土地、森林、矿产、金融系统、公立学校和公立医院等等，那我们现存的公有制经济占比肯定超过50%了，言下之意是我们不用再去加强公有制经济了。政府强调公有制经济的主体地位，并不等于政府对市场中企业的直接控制。
“三中全会”提到国有经济占主导地位，这里的“导”是指国有经济服务于国有资本的布局，引导产业方向，提高国家竞争力。那么国家通过建立创投基金，完全可以做到这一点。至于国有企业，《决定》连主导地位都没提，所以我理解，我们的发展将强调国有经济的导向作用，而淡化国企的地位和作用。
三联生活周刊：这会带来新一轮的国企改革吗？
平新乔：我觉得应该会。我们过去发展的问题是，不断加强国企的力量，国进民退。各地出现了很多国企“吃”民企的事情，这种做法把市场存量并在一起，企业的资产负债表变得好看了，企业变大了，但是没有新产品出来，整个行业没有做加法。过去10年我们的国企改革大大滞后了，国企的力量变强大了，可是它们很少生产出国际上领先的产品，也很少产生优秀的企业家。
现在国企的人事是由中央、国务院和各地政府来任命的，不是市场选拔出来的。这种方式适合培养懂经济的国家高级干部，不适合培养懂市场的企业家。企业CEO的任命，应该让资本的权力说了算。国有资本入股想增强控制力，那就靠增加投资实现，而不是人事任命。中央政府需要做好的是控制耕地红线、污染红线和做好产业监管。中央也可以规定一个地区国有资本比重的上限。
三联生活周刊：今后我们将给国企一个怎样的定位呢？
平新乔：我觉得应该说，今天我们怎么去定位国有资本？国有企业不一定非要成为国有资本的载体。我们如果把国有企业和民营企业放在一起比较，国有企业到底好在哪里？从企业的产品设计、营销、产品质量、利用资源能力等方面来比较，我们都看不出国有企业的优势。既然国有企业不具备先进性，它们就应该被市场淘汰。即使我们要保持国有经济的主导地位，也不一定需要通过办企业的方式来实行。
如果说国有经济有优势，我觉得它在企业的生产营销过程中，只体现在其中一个环节——产品的研发。在产业引导方面，国有资本具备明显优势，它承担风险的能力很强。我们现在急需发展的新能源产业、互联网产业等，国有资本就具有比较大的优势。国家的直接投资适合在公共性行业，比如公共交通、教育、医疗等，但是在制造业，国家应该完全从直接投资中退出，国家资本应去孵化引导新的产业。
三联生活周刊：按照你的分析，政府今后将有意从国有企业中抽身而出，通过新的方式来进行产业引导？
平新乔：对，这种国有资本引导产业发展，在发达国家早有先例。随着美国一些资料的解密，我通过研究发现，美国有几十个国家的基金会，有的投资新能源，有的投资中小企业，非常活跃。比如早在上世纪60年代末，美国的国家基金就投资了硅谷，苹果公司早期也有美国国家基金的投资，这些项目做起来后，国有资本就退出了。
这些国家基金在组织架构上是中立的，背后实际上是国有资本在支持。美国通过的“新千年绿色投资计划”，孕育着未来50年的新产业周期，包括页岩气开发等。今后国家之间的竞争，在某种程度上是对未来产业规划的竞争，如何预见到二三十年后的产业发展，这才是国有资本的核心竞争力。
三联生活周刊：中国有大的国家基金来扶持产业吗？
平新乔：中国这方面还比较弱，现在急需国家来建立大的基金，最好是上千亿元的大基金。这种国家基金可以由政府来做东，在股份上实现国有控制，但同时引进外资、民资等。这些基金在新能源、信息产业、环境工程等方面大有可为。
三联生活周刊：国有资本孕育产业之后，如何保证它们一定会退出，而不是看到利益后改变想法呢？
平新乔：建立基金非常重要，基金保证了有效的退出机制。国有资本孕育产业之后退出，接手的企业不一定非要是国企，它们可以是民企，也可以是外资。这种思路其实与陈元任国家开发银行董事长时期的思路是一致的，国开行投资城市基础设施、投资具有一定公益性质的产业，但是同时讲求市场回报。
今后国有企业的“国有”性质将淡化，企业就是企业，不用去强调国企或非国企，国有资本如果希望对企业有控制权，那就通过股权占比来实现，这种操作严格遵从市场规则。我觉得这次“三中全会”对于政府和市场关系的这种梳理，实际上是在邓小平理论的基础上，往前推进了一步。政府找到自己的位置了，那么我们今后三五十年发展的方向就清晰了。
三联生活周刊：听你的讲解，我能不能这么理解：其实现代国家的发展方向，不能简单再用“民主”还是“集权”这样的形式去理解。对政治权力行使方式的总结，已经不能从根本上表现一个国家的特点了。如果我们能把国家治理和市场经济同时做好，其实就破了“民主”还是“集权”的题？
平新乔：是啊，没有必要陷入我们是民主国家还是集权国家的思路里去，这种理解世界的方式已经落后了。2008年开始的西方世界金融危机，证明了完全市场经济条件下的政府，也可能被市场淘汰。但是作为现代国家，即使政府破产了，国家的政治经济生活仍然能够有效运转。具体到中国，共产党的执政资本和执政能力，需要在新的社会环境下不断重构。政府如果不能优化自己的功能，落后于社会发展，它就有可能被市场淘汰。但是一个失去控制力的政权，对于国家发展非常不利。所以这次十八届三中全会传递出的信号，是中国共产党充分意识到了如何让自己的执政能力现代化的问题，怎么在现代市场环境中有效地、有弹性地运作经济。这也是我对全会《决定》中“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的理解。
三联生活周刊：十八届三中全会之前，舆论对改革力度的期望很高，你觉得“三中全会”的《决定》有历史突破意义吗？
平新乔：纵观这十几年的改革历程，这次“三中全会”的改革力度实际上是很大的，只不过它需要人们慢慢体会到其中的深意。之前比较有突破点的会议决议有两个：一个是1999年中央在十五届四中全会的决议中，首次提到“发展社会主义混合经济”的想法，但是思路并不清晰。一个是2008年十七届三中全会提到了农村土地流转的问题，但是没有落实。
这次的“三中全会”决议比1999年的决议有突破，突出了国家资本在加强法治、组织引导产业和加强征税能力方面的作用，但同时强调以市场化方式来运作，这种运作是要市场回报的。
中国政府的这种思路，是符合现代世界经济发展方向的，也很有可能避免欧美国家出现的经济泡沫。这是一种治理国家的投资决策，不是凯恩斯主义，也不是“华盛顿共识”。
地方融资平台还将发挥积极作用
三联生活周刊：我们一方面强调国家治理能力，一方面注重市场发展，这是不是与新加坡模式非常接近？
平新乔：实际上这20年，我们比新加坡发展得更好，新加坡毕竟地域非常小。我们过去20年的发展，尤以上海模式最为成功。想想20年前的上海，浦东还是一片荒地，南汇区也在城市边缘，上海没有依靠财政赤字来做公共工程，而是建立城投公司。上海以注册的城市投资公司为主体，以土地的未来收益为质押，通过金融融资手段来实现城市发展。苏北一些贫穷的县，过去一个县一年的财政收益不到一个亿，它们通过招商引资盘活土地价值，政府把收益用于城市发展。也就是说，回过头看，中国过去20年快速增长的诀窍，恰恰是建立了地方融资平台的模式，这种探索，无意中成为中国的独创模式。
地方融资平台带动了产业发展，建筑业、矿业、安保、保洁等产业，消化了2.5亿农民工里的绝大部分。农民工只有相当少数进入了城市既有的制造业部分，其大部分就业是与城市新兴服务行业相关的，比如建筑、休闲服务业等。全国地方政府过去投资的几万个项目里，大部分运行是不错的，10年内有正回报。我们如果翻开上世纪80年代的中国产业目录，再看看今天的中国产业目录，就会发现，中国产业在不知不觉中，已经实现大更新了。
地方融资平台巧妙地把城市化、产业规划、金融创新和企业投资项目打包到一起了。在城市规划中，银行资金找到了方向；银行规则又反过来使得地方政府学会用市场规则办事。在这个过程中，土地回报几十倍甚至上百倍地提高，这是制度的最初设计者没有想到的。
三联生活周刊：但是现在大家谈到地方融资平台，多数在讲它的风险，以及它带来的恶果。
平新乔：我觉得没有必要对地方融资平台污名化。从制度上说，主要依靠银行信贷的城市公共投资融资平台，是绕开1994年中国《预算法》的一种制度创新。因为该《预算法》的第28条明文禁止地方政府在未经国务院明确许可的前提下公开发债。为了突破融资限制，从20世纪90年代起，中国的不少省、市就开始创立财务独立、目标单一的经济实体，先是从国际金融机构中获得贷款，而后普遍向国内国有商业银行贷款，为城市基础设施的投资融资。
我通过研究证明，中国过去20年里如雨后春笋般出现的地方政府融资平台，从本质上说，是在城市化过程中发生的城市建设项目回报与土地溢价的共生性基础上，各地的经济当事人和地方政府追求资源配置的有效性产物。它与我国不完全的资本－金融市场体制是相适应的，是在扭曲的体制下发生的一种制度创新。
我认为城市基础设施投资体制和地方政府融资平台的创立，是过去20年里中国国内的最重大的制度创新，是可以与上世纪70至80年代农村土地承包制相媲美的制度创新。正如农村土地承包制会由于城市化的进程而显出风险一样，地方政府融资平台也会由于改革的推进而显出种种问题与风险，但在分析风险时，不应失去对其合理性的基本估计。
三联生活周刊：你认为地方债仍然是可控的？
平新乔：地方债风险确实应该引起注意，但是我们不要用静止的眼光去清算地方债，现实中我们的社会一直在运转，很多风险会在进一步发展中得到解决。中国政府现在大约有30万亿元规模的债务，其中中央级项目的债务不到10万亿，地方债务有20多万亿。地方债务又分为两种类型：一是七八个经济比较发达的省，比如山东、江苏，每个省有3万亿～5万亿的债务。另外的各省债务加起来，约为上万亿元。
目前全国铺开来的地方融资平台建设的项目约为上万个，总量听起来很大，但是我到一些地方去看，这些项目投下去之后并不算多，大多数当地是可以消化的。
这两三年国家开始清理地方融资平台，很多地方投资项目一期的资金能够筹集到位，但是追加投资很困难。国家对于地方政府追加投资控制从紧，这样很多地方政府只能去找信托，信托这种短期借贷很容易使借贷方陷入“拆东墙补西墙”的境地，非常危险。事实上，如果中央能够规定好地方债务的上限和下限就可以把控风险。比如“上限”规定地方债不能超过GDP的30%，“下限”规定投资项目在多长时间内没有现金流就给予关闭。
我们向中央建议不要过于控制地方项目的追加投资。我觉得比较好的方法是，中央可以在一定时间内（比如5年）分配给各地一定融资额度，让各级省政府或市政府有一定的决定权。地方融资平台在今后将会更加强调开发论证、资金回报、风险定价等，政府做好组织架构，能够市场化地交给市场，让民企来操作。
三联生活周刊：地方融资平台的融资渠道里，银行资金仍然占主流，这与西方主要依靠债券融资来发展城市公共设施不一样。
平新乔：中国的地方政府融资平台普遍依靠银行信贷这种融资方式，在国际上是独特的。但是我通过研究发现，它非常符合中国的特点，是有积极作用的。地方政府融资平台如果过多依赖于国债融资方式，会使得私人部门的消费者完全放弃长期投资，结果让政府部门完全替代私人部门进行城市基础设施的项目投资，最终也是导致资源配置的低效和无效。
在我看来，中国过去几十年里，我们就是一点一点地放开市场，放开一点收获一片，边放开边收获的。我们就是在不完全的金融－资本市场里，依靠地方政府融资平台这样的创造，将中国的长期投资项目做得红红火火，我们的经济才没有被空心化。如果我们的金融－资本市场过快放开，人民反而将更少地从城镇化过程中受益。
城市化中一代人的痛苦
三联生活周刊：十八届三中全会的《决定》对于农地流转这个热门话题也有回应，怎么理解“建立城乡统一的建设用地市场”？你觉得《决定》对农地流转的开放尺度大吗？
平新乔：《决定》里对农地流转的放开程度实际上不大。我们可以借鉴一下其他国家经验，比如日本对农地的管制，比中国还严。上世纪50年代，日本快速城镇化的时候，大量农户落户东京等城市，农村土地抛荒。1952年日本出台的法律，只允许农地在农户间转租。一直到2000年，日本法律才允许非农公司去经营农地，但是他们仍然没有土地所有权。全世界很多国家对农地的管制都非常严格，从国家安全的角度出发，只有保证了农地的面积和用途，才有国家的粮食安全。
三联生活周刊：那怎么理解“赋予农民更多财产权利”？
平新乔：世界上主要国家是这样分配土地增值价值的：三分之一归农民、三分之一归政府、剩下三分之一归投资者。而中国的土地增值的分配机制是：政府收走50%，投资者（即开发商）拿走35%，剩下15%归农民。而这15%的收益中，村集体拿去了10%，农民只拿到了5%的收益。现在政府需要做的，是进一步提高农民获得的土地增值收益。这次“三中全会”的《决定》对于农地入市“同权同价”的规定，实际上只是在有限范围内的变化，它可以使农民在土地补偿中增加谈判地位，获得更高的收益。国家仍然强调农地集体产权的重要性。
三联生活周刊：你认为呼吁农地自由流转的主张，并不符合中国实际吗？
平新乔：是的，我认为中国在农村土地集体产权的舞台上，还可以唱三四十年的戏，而且可以唱得很精彩。事实上，从1962到1982年，农村的土地所有权（三级所有，队为基础）的稳定保证了中国社会20年的稳定，土地不像企业所有权、金融项目所有权那样流动性大，所以地权能提供相当的稳定性。过去30年，中国在保持农村土地集体所有的情况下，改革搞得不错，今后仍然可以将集体产权在有弹性的空间里得到发展。
三联生活周刊：对于我国正在推进的新型城镇化，你认为它在多大程度上需要国家调配的力量，多大程度上需要发挥市场的力量？
平新乔：城市化是社会发展的必然，只不过我们从20世纪30年代一直到90年代都是城乡隔离的，反城市化的，这60年里耽误了三代人的城市化进程。所以我们这20年来的城镇化是在急剧地补课，它不可避免会造成一代人的痛苦。农民原来是土地上的主人，农村生活以家庭为决策单位，农民在失去土地之后，只能成为城市产业的雇员，不再是主人。
这种一代人的痛苦在欧美国家也出现过，美国著名经济学家萨缪尔森，他出生在伊利诺伊州的一个家庭农场，父亲是农场主，同时开着一个小杂货店。1928年，萨缪尔森16岁的时候，大危机带来农业萧条，他父亲不得不带着全家到芝加哥去谋生，也经历了城市化带来的一代人痛苦。这种痛苦只有在进城人口找到稳定工作了，或是下一代完全能够承担家庭生计时，才能消失。
美国的小城镇虽然在地域面积上占了国土面积的70%，但是它的十大城市集中了全国60%的人口。
随着经济发展，人口一定是往大城市集中的，新型城镇化并不等于资源的完全平均化。人口流入城市，这样农村里剩下的人才能集约土地，实现农业的规模效应。所以我并不赞同现在就在农村进行“撤村并点”，城市化有个自发的过程，那些农村经济仍旧活跃的地方，没有必要统一纳入“并点”。对于那些抛荒严重的地方，倒是可以慢慢撤村。新型城镇化应该使农民在市场化的环境里，实现更多选择：有些人进城，有些人继续进行农业生产，人的自由度更大，而不是限制人的流动。
三联生活周刊：过去我们总是强调中国作为后发国家，有人口红利等比较优势，今后一二十年的发展中，我们具有比较优势吗？
平新乔：当然还有很明显的优势。首先，我们人口红利还没有用完，只是今后20年我们的劳动力优势会用得更加精致而已。中国通过前些年参与国际分工，训练出了大量熟练工人，即使我们的劳动力成本提高了，劳动力的性价比仍然是非常高的，中国制造业的优势不应该放弃。另外，从1998年大学扩招以来，我们每年毕业约500万大学生，这种持续了15年培养出来的1亿大学生，如今年纪最大的也不过30多岁，还可以发挥二三十年的作用。
今后中国的金融、商业、教育、医护、文化产业会迎来高速发展期，大量城市化还会产生很多对社会工作者、心理咨询师的需求，这些产业都将进一步带动中国经济的增长。中国如果能够提高资源的使用效率，对资源进行精细化利用，我们的优势会发挥得更好。
（文 / 吴琪） 淡化平新乔政府融资平台投资资本投资国有资本建设投资融资三联生活周刊国企国有企业优势资本企业经济强化