绿色城镇化中的中国特色市场经济

( 全国政协副主席、国家开发银行前董事长陈元 )

三联生活周刊：新型城镇化与过去的城市发展模式相比，它最大的经济增长点在哪里？与之相关的新兴产业会有哪些？

陈元：城镇化是我国现代化建设面临的历史性任务，在促进四化同步发展、实现中华民族伟大复兴中国梦中具有重要的牵引作用。党的“十八大”提出走中国特色新型城镇化发展道路，十八届三中全会进一步提出完善城镇化健康发展体制机制，推进以人为核心的城镇化。这就要求我国在推进城镇化的进程中，必须克服前期“重物轻人”、“重速度轻质量”、“重增长轻环境”、“重建设轻管理” 的粗放式城镇发展模式，从基本国情出发，统筹政治、经济、社会、文化、生态的各个方面，走出一条以人为本、规划科学、城乡统筹、产城结合、集约高效、低碳可持续的新型城镇化发展之路。

新型城镇化进程将带来产业结构、社会就业、人居环境、生活方式等一系列由乡到城的转变，成为中国经济增长的巨大引擎和经济发展方式转变的重要动力。新型城镇化的核心是人的城镇化。未来20年，中国的城镇化率还将提高20%～30%，实现3亿～4亿人口的城镇化，相当于美国全国的人口，中国将有10亿人居住在城市，比目前已完成工业化国家的人口总和还要多，是一场前无古人的深刻社会变革。如此巨大规模的城镇化，将带来劳动生产率和城市集聚效益的提高，带来公路、铁路、轨道交通、水电气热管网、保障性住房等城镇基础设施和公共服务投资的扩大，带来产业升级和节能环保、新能源等战略性新兴产业发展以及教育、医疗、养老、文化、旅游、现代服务业等第三产业的增加，从而带动居民收入增长和消费升级，持续释放出巨大的内需潜能，成为推动中国经济增长的最大潜力和持续动力。

三联生活周刊：您认为应如何建立可持续的城镇建设投融资机制，破解城镇化发展的资金瓶颈？

陈元：推进新型城镇化是史无前例的宏伟工程，资金需求巨大，而且城镇建设项目回报周期长，带有一定程度的社会性、公益性，需要建立强健可持续支持城镇化的投融资体制。破解城镇化发展的资金难题，需要深化改革，调动政府、市场两个积极性，提高各类资源和资金的配置效率，形成财政、金融、社会资金等共同支持城镇化的发展格局。比如，推进财税体制改革，构建财权事权相匹配的财税体制，增加地方政府用于城镇建设的财力；推进土地制度改革，规范土地交易，提高土地利用效率，挖掘土地的价值，为土地变资产创造条件，为支持城镇化建设建立有效衔接的通道和载体；规范地方政府的举债行为，合理设置风险限额，建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发行市政债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，拓宽城镇化建设的融资渠道；规范发展地方融资平台，通过整合资源，增强平台实力，加强平台公司的治理结构、法人、现金流、信用建设，构建市场化的投融资主体；鼓励金融创新，探索设立专项贷款、基金、债券，通过投贷结合、债贷结合等方式支持新型城镇化。这当中，特别要重视和发挥开发性金融机构在政府和市场之间的桥梁作用，运用好这一有效工具，使开发性金融机构在城镇化建设中担当融资主力。十八届三中全会提出，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构，这将为金融支持新型城镇化发展创造良好的政策环境。

( 2013 年6 月，陈元（右二）在临潼度假区内兴致勃勃地观看外籍游客学习陕西民俗工艺 )

三联生活周刊：您非常重视和支持中西部地区的发展，您是如何看待中西部地区的城镇化发展和金融创新的？

陈元：中西部地区是中国未来发展的重点，也是新型城镇化、工业化的重点。中国人口众多，在城镇化、工业化进程中，需要巨大的空间，但是现有可利用国土面积并不富余，必须把中西部作为下一步拓展的重中之重。中西部地域广阔，人文、自然资源禀赋各异，比如像临潼，既有文化优势，又有区位优势，可以优先发展，而像其他地区也都各有特色，可以因地制宜、因时制宜，实现较快的发展。

( 2013 年6 月，陈元（左）在临潼骊山新家园了解民俗生态 )

近年来，在国家经济金融改革深入推进的大背景下，一些金融资金逐步进入到中西部地区，主要以当地金融机构为主，同时也有国外和东部的大量资金挺进中西部。在这个过程中，中西部地区的城乡一体化、区域统筹、基础设施建设以及产业升级改造获得了长足的发展，而且随着市场体制机制的逐步完善，未来将会吸引更多的机构到中西部投资、吸引更多的人到中西部发展。

一般说，项目融资主要有三种模式，财政融资、信贷融资和资本市场融资。财政融资是直接融资的初级阶段；信贷融资是间接融资，是介于财政融资和资本市场融资的过渡形态；资本市场融资是市场成熟以后，经济融资方式的高级形态，代表着融资的发展方向。对广大中西部省份来说，三种重要的融资模式中，财政资金可以说是杯水车薪；资本市场融资还不够成熟；在目前我国间接融资为主的融资条件下，只有银行，可以提供集中、大额、长期的信贷支持。

( 2009 年7 月，陈元在内蒙古呼伦贝尔市考察，慰问牧民斯仁达希及家人 )

国家开发银行高度重视中西部地区的经济社会发展，在长期的融资实践中不断加大对中西部的信贷支持，成为促进中西部地区发展的主力银行。开行能够这么做，主要是立足国情，基于对中国发展全局性、战略性的深刻理解，看到了中西部发展的巨大潜力，看到了中西部城乡统筹和城镇化建设的巨大空间。开行的做法不是由政府指定的，而是完全主动和自发的，也体现了开发性金融的应有之义。10年来，开行在重大基础设施建设、产业发展、民生工程、生态环保等领域给予中西部巨大的金融支持，并取得了良好的经济社会发展效益。以交通基础设施为例，开行鼎力支持西部铁路网建设，截至2012年底，累计承诺贷款6307亿元，占全行铁路行业承诺贷款额的32.8%，贷款余额1079亿元；开行还支持了覆盖西部所有地区的公路建设项目，贷款余额3616.7亿元，占全行公路贷款的32.6%。由于开行的资金支持，起到了很好的示范带动作用，吸引了大量资金投入到中西部地区，为中西部地区发展注入了源源不断的活力和动力。

三联生活周刊：党的十八届三中全会报告中，有一个重要的论述，就是发挥市场在资源配置中的决定性作用，处理好市场与政府的关系，您是怎么理解的？

( 2008 年3 月，陈元在天津蓟县洇溜镇调研新农村建设 )

陈元：党的十八届三中全会提出，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，这是理论上的重大突破和实践上的重大创新。回顾历史，我国对政府与市场关系的认识经历了一个不断探索、发展、深化的过程。党的“八大”提出“三个主体，三个补充”，认识到计划经济下应当发挥市场的补充作用。改革开放初期，中央提出“以计划经济为主，市场经济为辅”，十三届四中全会以后，我国在总体上实行了计划经济与市场调节相结合的经济体制和运行机制。1992年，党的“十四大”明确建立社会主义市场经济体制的目标，强调市场发挥配置资源的基础性作用，政府进行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。这次全会《决定》对于市场在资源配置中的作用，用决定性代替基础性，是对政府与市场关系、市场规律认识的又一次升华。当前，土地、资金、能源资源等一些要素价格的市场化形成机制还不完善，必须积极稳妥地推进市场化改革，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。

市场在资源配置中起决定性作用，并不是起全部作用。发展社会主义市场经济，必须坚持发挥社会主义制度优越性、发挥政府的积极作用。一方面，政府和市场都不是万能的，各有各的角色，谁也替代不了谁。市场通过发挥资源配置的决定性作用，对经济活动进行调节，使资源流向经济效益最高的地方，保障各经济主体的经济利益，提高其生产积极性，满足人民生活多样化、多层次需要。政府则要保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维持市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。另一方面，市场发展对更好发挥政府作用提出了更高要求。政府与市场不是此消彼长的零和游戏，而是相辅相成的关系。政府转变职能、简政放权，必须与加强监管、提高效能同步推进，把该管的管到位，克服市场存在的自发性、盲目性、滞后性、催生垄断、排斥公共利益，以及引发两极分化等缺陷，为市场有效配置资源和经济有序运行创造良好环境。

( 2006 年8 月，陈元在安徽听取奇瑞汽车负责人介绍奇瑞自主研发情况 )

西方把政府与市场截然分开，划清界限，缩小政府的作用，是由其文化和思想体系决定的，是源于其人口少、资源多的历史，其社会自由度大，共同利益少。西方强调个人主义，鼓励最大限度追求利润最大化，发挥个体创造力，用法制规范市场行为，政府仅承担“守夜人”角色。我国文化传统和思想体系与西方有很大不同，由于人口多、资源少，社会自由度受一定限制，而社会共同利益多，因此，强调社会秩序和社会和谐。自由和法制、利益和责任都是其中的一部分，而不是全部，而共同利益的实现方式要不断进化。社会主义制度下，党和政府代表最广大人民的根本利益，致力于发展经济、改善民生、实现共同富裕。由于自上而下组织化、社会化程度较高，能够集中力量办大事，也就要求持续改善社会制度，包括增大活力、竞争力和维护共同利益、稳定两个方面。因此，在社会主义制度下发挥决定性作用的市场，是一个比传统自发的市场要求更高的市场，要有更大的活力，也要有更大的稳定性。发展中国的市场经济，政府应当积极发挥推动市场发展的作用。一方面，作为发展中国家，我国存在大量市场空白和制度缺损，要运用市场必须首先建设市场。政府必须要建设市场、建设制度、建设信用。另一方面，对于经济社会的瓶颈领域和薄弱环节，政府应主动介入，弥补市场失灵。比如，有效运用国有企业、政策性、开发性金融机构等经济金融工具，促进瓶颈领域的发展成熟，为市场最终发挥作用创造条件。

三联生活周刊：长期以来，您一直致力于银政合作推动地方城市建设。您认为今天的地方政府，与您1998年刚到国开行时接触到的地方政府相比，有什么变化？

陈元：这些年来，在银行和地方政府的共同努力下，银政合作的深度和广度不断拓展，取得了显著成效，使地方经济平稳较快增长，社会建设持续推进，人民生活水平不断提高。这当中，核心和关键是很好地处理了政府与市场的关系，按照金融规则办事，实现了政府的组织协调优势与金融的融资优势相结合，建设和培育了市场，使市场在资源配置中起决定性作用，充分激发出市场的活力。具体来看，主要有三个重要变化：

一是地方政府借助金融促进发展的理念明显增强。1998年以前，地方政府更多依靠财政投入促进建设，有多大财力办多大事情，地方经济社会发展特别是城镇基础设施建设的速度较慢、欠账较多。在与开行等金融机构开展银政合作的过程中，地方政府学会了也愿意借助金融工具的力量加快城镇建设和地方经济发展，通过运用金融杠杆和新型金融产品破解城镇建设中的融资难题，开始主动寻求金融支持。在这个过程中，开行发挥开发性金融作用和优势，依托国家信用，坚持政府热点、雪中送炭，以市场化方式、中长期投融资促进地方政府破解经济社会发展的瓶颈制约，为地方发展提供了有力的金融支持。

二是地方政府更加注重信用建设。1998年以前，我国市场经济体制还不完善，市场信用体系建设十分落后。当时地方政府主要依靠财政投资加快建设，客观上没有还钱的要求，主观上也没有还钱的意识，地方政府信用意识可以说是空白和缺失。开行率先认识到信用建设的极端重要性，着力以融资的方式自上而下地推动地方加强思想、组织、制度和信用建设，培育市场，最终把市场空白领域变成商业可持续的领域，实现了各地经济社会发展的目标。比如，2007年，在开行推动下，陕西省召开了全省首届信用建设论坛，提出了建设“信用陕西”的目标。如今，地方政府都非常重视地方的信用建设水平，把信用建设放在突出位置，这是开行和各地政府共同努力的结果。

三是更加注重以科学发展规划为统领。科学发展规划是我国发挥后发优势，变被动为主动、少走弯路、实现科学发展的重要方面和前提。以往地方政府搞建设，更多关注具体项目的建设和融资。开行在多年融资实践中，提出规划先行的理念，把规划作为与各地政府合作的切入点，把做好规划看成是树立先进目标、提升资源配置效率、防范风险的过程，看成是避免盲目投资、重复建设的过程。通过技援贷款、发展顾问等方式，推动各方做好区域、社会、产业、市场发展及国际、富民领域的长远规划，推动一批地方区域发展规划上升为国家战略。同时，在整体规划中嵌入系统性融资规划，以中长期投融资保障各方发展规划能够落地实施，成为实实在在的项目。现在，通过规划，地方政府对地方发展全局的统筹性、系统性明显增强，在发展中以科学发展规划为指导、统筹各类资源的能力和愿望也大大提升，这是一个十分重要的转变。

中国要想成为一个现代化经济强国，要想在金融领域跟上国际发展步伐，必须遵守金融规则。所有发达国家的成功共性之一，就是注重完善金融的上层制度，通过制度的完善和金融的强盛，最后使国家强盛，这是我坚信的一个规律，也是一个客观规律。

三联生活周刊：在新型城镇化的推动过程中，您认为银行业的发展机遇是什么？

陈元：机遇主要来自两个方面，一方面，新型城镇化建设任务艰巨繁重，瓶颈制约非常突出，资金需求十分巨大，由此给银行业特别是中长期投融资带来了难得的发展机遇。另一方面，在城镇化不断向更高水平、更高质量迈进的形势下，各类基础设施加快建设，产业加速升级，对银行业金融机构加大创新和转型，优化资源配置，提升服务理念，提供更加优质、多元的服务提出了更高要求。可以预见，今后一个时期，银行业将与投资、证券、信托、保险等加大合作力度，形成各种金融业态综合经营、融合发展的格局，形成投贷结合、债贷结合等多种创新金融模式，从而更大范围动员社会资金，将短期零散资金转化成长期大额资金，为推进新型城镇化持续健康发展提供市场化、可持续的支撑和保障。即将召开的新型城镇化工作会议将会做出具体部署，为金融和银行业支持新型城镇化创造更加宽松的制度环境，银行业服务新型城镇化建设的空间将更为广阔。

三联生活周刊：您个人对于西安临潼国家度假区的开发建设有何看法？

陈元：临潼国家度假区是我国新型城镇化发展的一个先行区，近几年来我一直比较关注。在我担任国家开发银行董事长期间，国开行就曾经通过引入开元基金投资和提供贷款的方式，支持临潼城乡统筹一体化建设。今年6月，我在临潼国家度假区调研，看到这片土地三年来发生了巨大的变化，感到非常高兴。

临潼历史底蕴深厚，自然风景优美，具有发展文化旅游产业的先天优势。临潼国家度假区通过“绿色城乡统筹”，实现了以人为本的就地城镇化，是非常成功和富有成效的，具有典型意义和先行示范作用。具体来看，主要有四个特色：一是坚持以人为本。在城乡一体化过中有效解决了就业、医疗、社保等难点问题，推动了当地个体农业向农业产业转变，传统农民向新型产业工人转变，改善了当地人民的生活质量。过去的城镇化发展，存在见“物”不见“人”的情况，或者说主要关注了城市面貌的变化、基础设施的建设和城市面积的不断扩大等方面，而在人的生产和生活方式转变方面重视不够。二是坚持规划先行。在规划阶段，地方政府就与国开行共同研究，统筹考虑了旅游、文化、现代农业、绿色生态产业、服务业等各类因素，提出了一揽子支持临潼度假区的思路，使临潼国家度假区实现了城乡统筹和绿色发展。三是坚持产城融合。通过“绿色主导、就业先导、创业引导”，度假区把项目建设、培训就业和产业定位通盘考虑，依托旅游资源优势，以做强服务产业为理念，切实做好新居民的安置就业和社会保障工作，为居民实现在城镇中安居乐业创造了条件。可以说，临潼国家度假区的就业培训和产业化发展，不仅是城乡统筹的一个突破口，也是城镇化发展的重要落脚点、着力点。四是创新融资模式。投贷结合是开行金融创新促进新型城镇化建设的一项重大战略举措，拓展了过去政府与银行之间的直接借贷关系。开行下属全资投资机构国开金融与西安市合作，通过设立开元城市发展（西安）基金，引入了市场化运作机制，并以此为金融创新的载体，以投资推动投融资体系建设，为信贷资金进入、防范贷款风险创造条件。临潼以此合作为契机和新的平台，吸引了社会资本和专业团队参与相关的投资和管理，提高了资源整合效用，促进了当地的经济社会发展。（文 / 吴琪） 中央城镇化工作会议经济经济学社会融资经济建设绿色陈元中西部地区城镇化融资农村特色市场经济国家新型城镇化规划中国