保护好产权是核心

( 冯兴元 )

农地入市流转

三联生活周刊：舆论对即将召开的十八届三中全会寄予了较高的期望，将之与历史上对中国改革开放有决定意义的会议相比。眼下的中国不再拥有十分廉价的劳动力，国企规模庞大却效率低下，私企活力不足，过去促使我们经济快速增长的很多因素发生了变化。我们该怎样判断十八届三中全会可能带来的变化？

冯兴元：我认为舆论对十八届三中全会推进的改革，在经济方面维持在一个高涨的水平。总理李克强的改革思路一直很明确。一方面正如几月前《经济学人》杂志文章所言，总体上推行“不救援、去杠杆、不刺激”的政策。我觉得他是把改革、开放和搞活三者结合了起来，真正想调整经济结构。这和我们之前奉行的凯恩斯主义不一样，我认为凯恩斯主义把经济规律简单化了，经济一遇上问题，就想到大量增加公共投资，刺激了了“三国”经济的强势扩张，那就是中央国企、地方国企和国家基础建设工程这三大块经济，推动了“国进民退”，延误了产业结构调整，也大力推动了地方债台高筑和地方债务危机的积累。

目前我国的债务维持在一个很高的水平，到2012年底，我们中央债务加上地方债务占GDP的90%，企业债务占GDP的120%，两者相加有210%。日本在2015年债务率将达到250%，是非常畸形的，但是其透明度高，而且冤有头，债有主，债务责任明确。我们目前的债务水平也很高。但我国的透明度低，地方领导人举了债可以转嫁还债责任。债台高筑到一定高度，会通过对建筑企业赖账，拖欠银行贷款等形式搞坏政府信用市场，同时使得财政风险朝着金融部门蔓延，累积金融风险。到一定时候，一旦出现突发事件，可能会出现地方性财政或金融危机。

但同时我们也不要过于看重某一次会议的影响，中央对于问题的认识是比较清醒的，很多方面已经出台了具有改革性质的文件。关键是这些文件能否落实，真正推动制度上的变革。中央没有贸然推进新型城镇化，表现了一种谨慎的态度。因为新型城镇化真要推动起来，涉及一系列的改革，比如政府需要将管制改为“善治”，包括地方民主的推进，目前的体制是缺乏回应性的。如果相关改革不推动，新型城镇化很容易变为旧的城镇化。

( 北京一处农民工聚居区。打工者和他们的家人就生活在这样简陋的房屋内 )

三联生活周刊：提到进一步改革，不同学者强调的重点不一样。我们面临的问题很多，你认为哪个方面的改革是最为核心的？

冯兴元：下一步深入改革主要是“释放土地、释放劳动力、资本要下乡”，而改革中最重要的，是土地、劳动力和资本三要素涉及的基本权益一定要保护好。这三大要素应该以企业家为主体来组合，因为企业家是市场竞争而出的，通过行政主导是很难实现资源高效配置的。

新一届政府提出重点发展新型城镇化，把它当作能够全面带动经济增长的点。可是真要推进城镇化，我们会发现，我们必须对很多配套制度进行根本性的变革，靠原来的小修小补是肯定不行的。而土地、劳动力和资本三个要素的高效配置，需要基于大量或复杂或简单的契约。契约达成的基础是产权明晰和产权受到保护。

三联生活周刊：我们城市的土地能够开发利用的空间已经比较小了，下一步土地的利用涉及农村集体土地的流转问题。一部分学者主张尽快放开农地的流转，让市场对农地资源进行自由配置；一部分学者担心自由交易会使我们失去对农地的根本保护，这种争论一直存在，你怎么看？

冯兴元：农村集体建设用地的入市是我们必然面临的问题。中国现在最大的纠纷是土地纠纷，2008年的十七届三中全会，曾经对农村土地的转让有比较详细的文件，但是最后因为遇到全球金融危机和决策层内部阻力没有实施。今年年初的中央一号文件提出让农地有序转让，鼓励土地向家庭农场、农业合作社等规模经营者转让，但实际行动上没有大的推动。

我们现有的方式是对土地所有者的使用权进行补偿，而不是以市场价对土地产权进行补偿，并且多数时候没有给土地出让者提供就业和社会保障。在土地一级市场上，大量土地是从农村集体手中征用的。在这一过程中，大量农民权益容易受到损害。农民本来有权选择出让或者不出让其土地使用权，但是城市政府本着公益名义对农民的土地采取强买措施，农民并无其他选择余地。

实际上在征用农地的过程中，我们面对的情况是很不一样的。一些近郊农民可以高价得到补偿，远郊农民的补偿款却很低，价格过高或过低都是不对的，应该按照市场价公开透明地进行补偿。房地产的市场公平交易价，政府把大量老百姓的钱投入到了基础设施建设，这方面的投资部分资本化到房地产当中，使得房地产升值。所以来自房地产增值的部分收益应该以税收的形式交与政府。也就是说部分收益归公。近郊收益高的，需要从其收益中扣除那部分税收，并对其提供安置；远郊的农民，即便从其被征地收入中扣除税收，但是政府补回去也许会更多，因为需要对失地农民进行适当的安置，而相对于税收收入，政府支出的这种安置成本可能是比较高的。

但是这一切的前提是按照市场价征地，市场价才是唯一合理的标准。土地征用的一个重大问题是，城市政府征用土地时对失地农民的补偿往往偏低，呈现严重的掠夺性。农民需要在征用土地时获得一个好价钱，需要存在价格信号，作为其与政府进行土地交易的基础。这种价格信号应该由市场发出，而不是根据政府的统一文件决定。

李克强曾说过，我们应该让农民参与到分享城镇化的成果当中来。我认为真正保护农民的权益，应该做到对土地产权的量化和确认，在此基础上允许农民自由出让土地。当然这里还有规划因素需要考虑。比如对农地可能会有用途限制，在这种情况下，农地需要优先出让给务农者。

三联生活周刊：在农地转让的过程中，有很多细化的问题要解决。如果只是中央简单地放开了这个口子，农地保护是不是有可能面临问题？

冯兴元：说到对于农地的使用，涉及土地规划、土地整理、土地转让等一系列工作。土地规划需要当地百姓的参与式规划，只有地方民主加上老百姓参与，才能科学地规划出土地用途。由于用途不一样，不同地块在规划前后可能差别很大，比如那些搞旅游或其他商业开发的地块会比较值钱，农业用地可能价格不高。按照美国政府的规定，如果某些地块的地价，在政府规划前后差价超过一定额度，政府会提供补贴。德国、美国为了保护农业用地，还会规定如果农地转让，本地社区务农者有优先购买权。台湾是规定大学农学专业毕业的学生有优先购买权。但是现在我们不少企业瞄准了圈农地，不是为了从农业经营中获得收益，而是表面上做一点农业的事情，拿着政府的农业补贴，实际上是等着土地升值，再想办法以其他用途转出去。企业可以投资农业，这是企业经营的自由，但是作为政府应该做好农业用地的管制，制定好规则，既有效保护农地，又能使土地资源释放出来。当然，中央政府可能对这方面特别小心，非常担忧出现这种情况，其结果就是继续强化对农业用地的管制。其实，需要落实地方民主和参与式土地规划，把规划作为一种法律，这种法律不能随着地方领导人任期即政治周期的变动而变动。在这种情况下，大可不必为担忧谁获得农地而大伤脑筋。只要监督好土地按照原有用途使用，就没有问题

现在我们确保18亿亩耕地红线的做法，是给每个县耕地保护的指标。但不符合一些地方的现实，比如北京这样的国际大都市，如果严格遵守耕地指标，是不太实际的。都市农业的景观功能、生态功能是远远高于保障供给功能的。中央规定用地指标的做法看上去很强大，实际上这种控制力是有限的。

成都在土地流转方面做了不错的尝试，让城乡建设用地增减挂钩，依靠复耕出来的土地实现土地的占补平衡。政府只要保护好了土地所有者、劳动所有者和资本所有者的权利，他们愿意选择什么样的行为，是他们的自由，人人都享有法律下的自由。

农民如何进城

三联生活周刊：你谈到在农地流转过程中，对农民权利的保护。过去我们曾认为，农田不应该抛荒，大量抛荒会使我国的农业生产陷入危机。现在大家基本认识到，多数农民离开土地是个必然的过程，问题不是农民应不应该进城，而是如何让他们顺利进城。

冯兴元：中国农业占GDP的比重接近11%，美国仅为1%，德国和日本也是如此。中国的农业人口占比还极高，美国不到2%，德国大约为4%，日本约3%。这说明了中国农业发展的未来：随着经济高速增长和城市化，农业增加值虽然还可能增加，但是农业占GDP的比重将会持续下降，农业人口占比也会持续下降。

在土地改革方面，土地资源应该朝着更高效的配置来利用。农民通过转让土地获得一笔收益，他们把自己的劳动力投入到其他行业，又可以获得持续的收入。原来有不少人担忧，农民离开土地会饿死。现在农村的医保已经全面铺开，养老保障也在落实，至少农民能有基本保证。政府要防止的，是有的资本把土地作为一种特殊资源来囤积，将之作为高价资源再转让。

三联生活周刊：政府应该起到怎样的作用，才能既保证农地的合理转让，又防止资本的恶意进入呢？

冯兴元：在新型城镇化的过程中，耕地多的地方不需要多少用途管制，比如东北地区。但是地方政府要主导好土地规划与划区工作。政府可以做的是保证规划的科学性，即规划的制定基于地方民主与民众参与，同时保障和监督规划的执行。划区（zoning）涉及对土地更为细化的用途划分。中国的现状是，地方政府对土地规划和用地性质的改变太随意。各地几乎每换一届领导，土地就要换一次规划。比如上任党委书记建了一个轻纺城，新来的书记要么停掉轻纺城，要么缓建，再上一个自己主导的工程。很多土地规划随着地方官员的个人意志而变化，甚至土地规划的审批还没下来，野蛮的征地行为已经发生了。有些农民找地方政府要拆迁文件，殊不知文件也是造假的。

政府应该从土地交易中退出，制定公平透明的规则，用法律保护农地的合理流转即可。

三联生活周刊：消除城乡户籍差别的呼声也很久了，一些中心城市逐步在放开城市户籍，但是对于某些特大城市来说，似乎看不到放开户籍的迹象。这些城市是不是担心一旦放开，会有大量中小城市和农村人口进入？那么越是大的城市，是不是越不敢放开户籍？

冯兴元：你说的状况是存在的。大城市的政府担心一旦户口放开，很多人会“福利套利”，哪个地方福利好，人就会大量往哪里聚集。这是缘于中国不是多中心的城市格局，资源过分集中于几个特大城市。所以我们不能再按照过去的思路，继续往特大城市投入资源，而应该发展多中心。地方政府应该将房产税作为主体税种发展起来，让纳税人有话语权，使他们成为房产税的受益者。

随着城镇化的推进，农村的空心化是必然的。现在很多农民工用积蓄在村里盖一栋房子，但是根本就不会回去生活，造成大量资源闲置。如果城乡户籍分割制度能够彻底废除，农民工就安心在城市生活了，没有必要再到农村去给自己留条后路。

我们要废除现行意义上的户籍制度，既涉及在市场整合意义上人员作为劳动力的自由流通，也涉及其作为公民的自由迁徙权。从市场整合角度看，人们一般关注四大自由流通，即货物、人员、服务和资本的国际或者区际自由流通。人员作为劳动力的自由流通，是四大自由流通中的重要组成部分。限制人员的自由流通，也是最大的地方保护主义。

三联生活周刊：很多地方不敢放开户籍制度，最大的担心是怕地方财政难以承受吗？

冯兴元：我觉得关于户籍制度改革，现在地方政府把困难看得过重了。很多地方政府认为一旦户籍制度放开，会突然涌进很多农民，需要给他们和当地户籍人口一样的社保、医保，给子女提供教育等，地方财政将不堪重负。事实上很多农民工已经在城市就业和纳税多年，子女在城市上学，当地政府早就在面对这些问题了。如果城市户口有序地对农民开放，以农民工在当地的工作年限为标准，逐步将他们纳入城市户口，这是地方政府能做到的。

我认为可以事先明确规定这样一种倒逼适应机制：各地必须在3至5年内完成户籍制度改革，实现自由迁徙。完全可以对在某地居住1年以上的人口，根据法律规定的最低核准条件发放居民居住证，根据居住和劳动的年限来确定具体的、最初较低档次、后来与一般居民持平的各种福利待遇。至于上级政府，可以根据财政联邦制原则，对地方公共服务的溢出效应提供某种程度的补偿性转移支付，以方便自由迁徙政策的推行。

政府的作用

三联生活周刊：大家对于改革的期盼中，中央和地方的关系也是一个热点。“分税制”是对于中央和地方博弈关系的一种体现，人们越来越认识到它的弊端。你认为这次改革会在调整中央和地方关系上有根本性的改变吗？

冯兴元：中国中央与地方的财政关系处于失衡状态。总体上中央政府有着出台收入划分新方案的主导权，而地方政府穷于应付。地方政府也有对策性行为，比如增加摊派和收费，或者通过强征土地借以获得国有土地转让收入。随着近年来收入管理技术和制度的日益完善（比如引入国库集中收付制度、土地出让收入纳入预算内管理等），富裕地区地方政府的博弈空间逐渐缩小，较贫困地区的地方政府获得巨额的转移支付，对中央财政的依赖度越来越高。

当前中国的财政体制主要存在六个问题。一是税费立法权高度集中。《预算法》甚至把财政管理体制的决定权一次性下放给了国务院，相当于一个公司的财权从董事会移交给了总经理。二是中国在法律上并非分权国家，迄今为止中央和地方的所有财政安排和事权调整都是中央和地方谈判妥协的结果。三是现行地方税制体系不完善，地方税制结构不合理，缺乏地方主体税种。四是在财政支出上效率还很低。五是征税管理成本过高。六是专项转移支付名目过多，不透明。要改变这些现状，需要从法律到政策的多项变革，并非易事。

三联生活周刊：你对中国地方政府间的竞争研究比较多，你认为地方政府之间的竞争推动了改革，但同时也累积了风险。

冯兴元：我国改革开放初期的经济市场化和地方分权，可以视为中央政府和地方政府、地方与民众之间较为隐形的竞争结果。1994年“分税制”之后，中央政府财政和地方政府财政开始在形式上实现制度化的“分权”。但其实质是集权，直接体现了严峻的纵向政府竞争。

中国的经济改革，没有中央放开一些空间，自然不行。一旦中央放开了一些政策空间，地方管理者其实就差不多可以坐享其成了。我国民间不乏企业家精神，我国的地方政府也颇有政治企业家精神。很多改革成果源自民众自发和地方试验。但是地方政府财权与事权不匹配，大量依靠土地财政获得收益，积累出了巨额地方债，这些都是目前竞争格局带来的负面效应。

三联生活周刊：你提到在我国的地方试验中，恰恰金融试验是远远滞后的。

冯兴元：金融是政府高度管制的部门。这方面，中国和西方国家都一样。只不过管制的性质有差别。美国金融监管建立在人人享有充分金融自由的基础上，监管更多的是提供一种维护金融自由的秩序，是对金融业提供一种服务，是防范欺诈和反欺诈，着眼于揭示风险和化解风险。我国的金融监管是建立在严格限制金融自由的基础之上，更多的是维护一种限制金融自由的秩序，不是提供一种服务，更多是着眼于掩盖风险，结果往往是累积风险，危及金融安全。从这个角度出发，政府往往不把民间资本和民间金融视作金融秩序的当然组成部分，而往往将其视为“必要的痛苦”。因此，在很多政府官员眼中，民间资本和民间金融的存在不是出于个人的权利，而是出于政府的容忍。

今年7月份，国务院下发条例，鼓励设立私人银行，有条件的地方，可以不是由商业银行主发起建立村镇银行。希望这些措施能够真正落实下来。

三联生活周刊：这种金融改革，怎样寻找突破口是相对稳妥的？

冯兴元：其实当下很多领域的改革，说到底都涉及政府和市场的边界问题。政府避免自身既是游戏规则的制定者又是参与者的地位，这是成熟市场经济体系中最基本的常识。银行业应该也不例外。可是根据金融界人士分析，如果2011年的通货膨胀按6%计算，一年期存款为3.5%，那么因为通货膨胀，从储户存款中实际转移走了大概2.5%，也就是被掠夺走了这么多。由于资金的用途是可替换的，买国债本来也是一种选择。国债一般被视为无风险债券，实际年利率一般为2%，也就是说，国债发行若要吸收到资金，要求提供实质2年的收益。这一部分没有获得的收益，也是储户存款的机会成本损失。2011年中国年均存款余额大约有76万亿元。相对于开放市场经济体制，将这一金额乘以4.5%，就是储户实际损失的财富总额，为3.4万亿元。可见老百姓对金融业的“奉献”之巨。

所以，银行业也应允许其他资本与国有资本平等竞争。存贷款利率需要市场化。政府的职责在于建立和维护一个公平竞争的市场环境，而利率是否市场化恰恰就是一个重要体现。

三联生活周刊：政府和市场划清边界，是不是意味着政府必须要主动收缩权力？

冯兴元：政府应该做的事情：一是把每个人的产权都保护好。二是维持一个竞争性的秩序。市场结构尽量是多个供给者，多个需求者，形成有运作能力的价格体系。政府保证币值的稳定、市场的开放、契约的自由，承担应有的责任，维持市场的竞争秩序。

当前讨论结构调整，总是提产业结构调整的比较多，提所有权结构调整的比较少。其实后者甚至比前者更重要。因为在市场经济下，如果确定了私人产权，国有产权只是发挥辅助性作用。只要国家确定和维护一个竞争秩序，结构调整就会是市场主体互动的内生结果。（文 / 吴琪） 产权经济土地产权核心三农农村保护三联生活周刊