土改到底改什么？

十八届三中全会召开前夕，土地改革成为最受关注的焦点之一，无论是官方色彩浓厚的“383”方案，还是其他各种版本的民间研究报告，均对土地改革给予厚望，视其为中国经济改革的重要突破口。

虽然土改成为近期的热门话题，但中国的土地改革到底需要改什么？其实还是一个比较模糊混乱的概念。按照现有的土地管理法，我国的土地分为国有和集体所有两种，城市土地为国有，农村土地为集体所有，现在呼声很高的土地改革，主要针对农村集体土地，而农村土地又分为农业用地和建设用地两大类，两类土地又各有不同的改革侧重点，所谓土地制度改革，其实也分为不同的层次。

我国土地制度改革的第一个看点，是现有征地制度会做出多大的调整。随着我国过去30多年来经济建设的快速发展，工业化和城镇化浪潮的快速推进，形成了对农村集体土地的巨大需求。但是按照我国现有的土地制度，农村集体土地只有先转换为国有土地，才可以实现在市场流转买卖，而这个唯一的途径就是通过政府征地，农村土地才可以完成从集体到国有的身份转变。

在现实操作中，大部分征地都是地方政府以公共利益的名义从农民手中低价征收，然后转为工业用地，或者高价卖给房地产开发商。这样的土地制度造成了多方面的负面效应：一是形成大量失地农民，土地纠纷乃至群体性事件此起彼伏；二是形成地方政府对土地财政的高度依赖；三是催生房地产泡沫，对中国经济埋下巨大隐患。所以，新一轮土改的第一个悬念就是三中全会将对征地制度做出怎样的调整？一种可能的做法是继续维持征地制度，但是提高征地补偿标准，这是一种温和的改良，如果实施比较彻底的改革，可能会废除征地制度。

土地制度改革的第二大看点，是农民可以在多大程度上自由支配土地？这个问题直接关系到我国城镇化的成败乃至中国经济的未来。新一届政府将新型城镇化视为中国经济的最大潜力所在，与以往城镇化不同的是，新型城镇化更强调人的城镇化，要大幅提升农民进城之后的生存能力和消费能力，由此也就带来了巨大的社会保障成本，成为阻碍新型城镇化的最大压力。如果农民进城之后没有基本的生存和消费能力，城镇化也就很难实现刺激中国内需的初衷，反而成为中国经济的巨大负担。而如何保证农民的生存和消费能力，除了中央和地方政府的财政投入之外，更重要的还是要提高农民自身的收入，如何盘活农民的土地也就成为燃眉之急。

我国农村土地主要分为农用地和集体建设用地两大类，前者主要是指直接用于农业生产的土地，可以通过“转包、出租、互换、转让或者其他方式”流转，后者主要包括宅基地、乡镇企业用地和公共设施等，无法实现自由流转。农民如果选择进城做市民，可以将其农用地流转给其他农户或者农业组织，但是其宅基地和住房却只能闲置，无法实现市场化交易，尤其对一些城郊结合部的农民，宅基地和房屋才是农民的最大财富所在。如果农村集体建设用地可以自由流转，这将在很大程度上解决进城农民的生存和消费能力，成为城镇化的重要推动力。所以，本轮土改的核心应该是打破城乡二元土地结构，使得农村集体土地具备和国有土地同样的地位，能够平等进入土地市场。

从另外一个角度来看，农村集体建设用地如果可以上市交易，也可以极大缓解我国工业化和城镇化对土地的饥渴，尤其是缓解房地产泡沫。有关数据显示，我国农村的集体建设用地规模是城镇建设用地的两倍，如此巨大的土地供应量进入市场，对于房地产的冲击可想而知。

农村集体建设用地入市，还将有助于中国经济实现从投资驱动向消费的转型。在现有土地制度下，农村集体土地只能通过地方政府征地完成入市，其中的收益大部分为地方政府所得，大量的土地财政收入提升了地方政府的投资能力，在最近几年中央政府退出大规模刺激活动之后，地方政府的投资热潮却在逐步升级，在很大程度上妨碍了中国经济的转型之路，如果失去了土地财政的支撑，地方政府的投资能力和投资热情也就会大幅下降，而土地财政的收益转移至农民之后，将极大提高农民的消费能力，助推中国经济转型。

按照近期国研中心的“383”改革方案，对于土地制度改革的建议是：“构建平等进入、公平交易的土地市场。在规划和用途管制下，允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场，形成权利平等、规则统一的公开交易平台，建立统一土地市场下的地价体系。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。随着农村集体建设用地直接入市，相应收缩政府征地范围，逐步减少直至取消非公益性用地的划拨供应。在集体建设用地入市交易的架构下，对已经形成的‘小产权房’，按照不同情况补缴一定数量的土地出让收入，妥善解决这一历史遗留问题。”

毫无疑问，土地改革的最大压力来自地方政府，如果打破现有的土地制度，大量的土地收益将会回归到农民手中，地方政府将从最大的受益者变成土地收益的旁观者。按照其他大部分国家的做法，政府的角色只是做好供地规划，参与基础设施和公共配套等建设，土地的交易过程主要由市场双方完成，这也正是中国土地改革所需要努力的方向。

如果即将召开的三中全会能够实现集体建设用地直接入市的改革，必将对中国经济带来牵一发而动全身的冲击，地方政府财政能力将遭受巨大考验，我国的整个财税体制都将因此做出相应调整，才能适应这种收入分配大幅调整之后的剧烈变化。从国研中心的“383”报告中，也可以看出这种调整迹象，其中提出以事权合理划分重新确定财力配置，合理确定中央事务和地方事务的边界，以及积极推进以房产税和消费税为主的地方主体税建设等，都是为土地制度改革所做出的相应调整。

农村集体建设用地如果可以直接上市，也有可能带来意想不到的负面效应，大量农民抱着一夜暴富的心理将自己的土地流转之后，在城市无法找到合适的工作，最终也可能成为影响社会稳定的因素。这一轮土改最终会推进到怎样的程度，很大程度上要受到对类似潜在风险考量的影响。

本轮土改还有一个看点就是18亿亩耕地红线是否还需要坚守？为了确保粮食安全，我国划定了18亿亩的耕地红线，不过近年来也有很多的学者认为应该放弃18亿亩耕地红线的做法，主要的理由大概有这样几点：一是因为耕地红线加剧了土地供应矛盾，不利于我国工业化和城镇化的推进；二是保护18亿亩耕地红线的做法只是注重土地数量，反而忽视了土地质量，是一种粗放式管理；三是粮食安全的观念也应该更新，适当提高进口粮食比重不会对我国粮食安全带来重大问题。

目前我国的农业耕地可以实现流转，但这种流转仅限于农业用途，也就是鼓励一些农业大户承包更多的土地，提高农业的规模经营效应，如果取消耕地红线，也就意味着提高耕地流转的范围，耕地流转可以转向农业用途之外的领域，比如工业和房地产等等，这将是土改最大胆的尝试。

尽管取消18亿亩耕地红线的呼声不低，不过在十八届三中全会上通过的可能性并不大。中国经济向来有两大核心不可轻易松动，一是经济增速，二是通货膨胀，二者都事关社会稳定。放弃18亿亩耕地红线，即使不会引发粮食安全等严重问题，但是粮食短缺引发通胀的可能性还是很大，尤其在中国的通胀结构中，食品向来占据很大的比重，所以即使不考虑粮食安全，仅从通货膨胀的角度来看，估计18亿亩耕地红线也不会在短期内贸然放开。

2008年十七届三中全会前夕，时任国家主席胡锦涛来到安徽小岗村视察时表示：“根据农民的意愿，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。”这段讲话在当时也一度引发人们对于推进土地改革的极高期望，不过当年的三中全会并没有以土改作为重点。时隔5年之后，土地改革再次被给予了更高的期望值，甚至被视为中国经济的重要突破口，新一轮土改到底如何推进，即将召开的十八届三中全会很快就会给出答案。（文 / 谢九） 什么建设用地三农农村农民土改到底