上海自由贸易试验区：新一轮全球化下的改革突破口

( 9月29日，上海自由贸易试验区正式挂牌 )

自由贸易区是什么？

三联生活周刊：上海自贸试验区的核心内涵是什么？

桑百川：早在80年代末，邓小平说要在内地打造几个香港。今天建立的中国（上海）自由贸易试验区，其实也有这样的考虑。中国当下需要几个新的经济发展极，一方面要应对国际经济关系的变化，另一方面加快推动国内的改革步伐。

一般的自贸区指两个以上的国家或地区，通过签订自由贸易协定确定，相互取消绝大部分货物的关税和非关税壁垒，取消绝大多数服务部门的市场准入限制的经济体。上海自由贸易试验区，是属于国内的海关特定监管区域。之所以叫“自由贸易试验区”，一方面它是一个投资和贸易高度自由化的区域，另一方面，也是为区分于国与国之间的自由贸易区。

在国家内部设立的自由贸易区，使用的是一种“境内关外”的管理模式：一线国境线放开，二线海关线管住。也就是说，从货物贸易的角度看，进口货物进入到上海自由贸易试验区不算进口，不受海关的监管。如果从自贸区进入到内地，在二线上再进行相关的监管。

( 上海自由贸易试验区洋山港集装箱码头（摄于9月26日） )

上海自由贸易试验区的核心，是实施贸易自由、投资自由和金融自由。对外贸易不受海关监管。投资自由化主要表现在实行准入前国民待遇加“负面清单”模式，所谓准入前国民待遇，就是凡允许中国国民投资的，就允许外商投资，不受相关的行政审批的限制，不能够自由投资的项目都提前在“负面清单”里列举出来。另外在服务贸易，特别是金融服务贸易高度自由化，外汇进入和流出转移是自由的。同时尝试利率、汇率市场化，这就意味着我们的金融服务拥有了更高的开放度。

三联生活周刊：上海自由贸易试验区实际是由几个保税区升级而来，上世纪90年代我国设立保税区的背景是什么？

( 桑百川 )

桑百川：保税区是经国务院批准的，海关实施特殊监管的，可以较长时间存储商品的区域。这些区域根据其自身的不同功能，被设定为不同的名称。

上世纪90年代初，我国的贸易关税水平还很高，而我国加工贸易发展很快，大多是进口零部件的加工组装。这种生产活动的附加值相对低，如果还要缴纳高额关税，就降低了国际竞争力。所以我们设立了一批保税区来降低关税。

三联生活周刊：到现在，保税区是否已经不适应中国现在经济发展的趋势了？

桑百川：是的，传统保税区的功能太弱了，只是一个税收上的优惠。现在随着中国开放度提高，特别是加入WTO之后，我们实行了全方位的开放，关税水平大幅度降低，这种单一功能的保税区域其实功能在减弱。

相比较，上海自由贸易试验区就具有综合性。首先当然具有保税功能，这已经是它功能中非常小的一个部分，它不仅在贸易上是高度便利化、自由化，投资上同样如此，另外行政审批的流程也大大简化。

美国策略与新一轮全球化

三联生活周刊：上海自由贸易试验区的设立与国际经济环境有怎样的关系？

桑百川：从外部环境看，世界经济正面临新一轮全球化进程，贸易、资本都向着更自由的方式运行。中国已经看到了这一发展趋势，以及其会对中国的经济产生的影响。我们也应该在全球的变局中掌握主动权。上海自由贸易试验区就是在这种情况下产生的。

2008年金融危机之后，美国为代表的发达国家对现有的经济秩序安排存在疑虑，甚至失去兴趣。按理说，金融危机后应该改革国际金融体制，对世界银行、国际货币组织都要进行调整，要继续推动WTO多哈回合的谈判。但美国认为这种改革会影响自身利益，使自己不能主导全球多边经济规则，所以他们要抛弃原有的经济秩序，重新主导国际经济规则的制定权。

在WTO的多哈回合谈判中，美国甚至公开宣称“WTO已经死了”，称继续谈判的难度和成本都非常高，自己不准备在这上面耗费更多的精力。

目前全球的贸易投资规则处于剧烈变动中，美国强势地位更加明显，他们非常明确地要自己主导未来世界经济的规则。

三联生活周刊：从美国角度看，为什么要放弃WTO？

桑百川：现在看来，在WTO谈判中，美国的利益难以最大化，发展中成员有各种各样的诉求，美国要做很大让步。

WTO谈判的难度越来越大，那么多成员来参与，就要照顾各种利益，美国主张的高标准规则就难以建立。特别是农产品的谈判上，美国想让交易更加自由化，但是包括印度、中国、巴西甚至法国，都认为对农产品的贸易应有适当保护。此外还有环境、劳工标准等，各个成员都有自己的主张，美国很难按照自己的意图来推进。这也是多哈谈判陷入僵局的重要原因。

美国希望全球新一轮的经济规则建立后，能拉动美国的贸易、投资规模，带动国内的就业和经济增长。这也是全球经济发展的一个重要趋势，但全球各个国家的发展阶段不同，在法律、管理制度上适应的程度也不同，所以很难一下子同时走进新的规则体系之中。

三联生活周刊：在这种背景下，美国如何去建立一个新的世界经济贸易体系？

桑百川：美国采取的措施大体有三个。第一个是TPP谈判，即跨太平洋战略伙伴关系协议（Trans-Pacific Partnership Agreement），宗旨是建立跨太平洋战略伙伴关系，在其成员国之间建立一个在贸易、服务、投资领域更高标准、更自由化的超级自由贸易区。中国在亚太地区大部分重要的贸易伙伴都被邀请参加了谈判。

中国没有参与到TPP项目的谈判，实际上我们担心受到这种美国主导的经济规则的冲击，我们自己对这种高度自由化的贸易、投资规则未必有足够的承受能力。TPP的谈判涉及了21个方面的主要内容，目标是建立高度自由化、高标准的贸易和投资的协定，实现货物、服务贸易零关税，投资实行事先国民待遇+负面清单模式，实行公平竞争的政策，这其中包括国有企业在买卖商品和服务时，必须以商业方式进行运作不能以低于市场价格获取因素资源。中国还有那么多国有企业，很多都受特殊照顾，所以我们担心受到这些规则的冲击。此外还要求降低环保产品关税、降低GDP能耗等，类似劳动力自由流动、结社自由等条件带有一定政治性色彩，也可能会与我们的政治体制有冲突。

第二个措施，是美国跟欧盟已经启动的TTIP谈判，即跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定（Transatlantic Trade and Investment Partnership）。中国当然不在参加谈判范围之内。

美国做的第三个事情，是在2012年出台了所谓的“2012双边投资协定范本”，即BIT。这个范本是在2004年的文本基础上修订的。在上世纪80年代后期，发达国家想建立一个多边投资规则，即高度自由化的投资协定，主要是实行事先国民待遇，对投资者高度保护。但26个发达国家在谈判的时候，大家列举的负面清单高达1000多页，各国都有各自想保护的区域，而谈判本身不想保留灰色区域，所有的事情都施行统一标准。这使得整个谈判难度非常大，最后就不了了之。而且这种高度开放的自由投资标准，对发展中国家国内产业的冲击很大，发展中国家不可能参与，所以这种多边贸易规则也不具备全球性。

这种情况下，美国决定单独行动，出台了2004双边投资协定的文本，2012年又修订成范本。美国自己拿着这个范本与各个国家逐一谈判，跟对方签署适应这个范本的双边投资协定。通过这项措施，美国就能主导全球投资规则的制定权。

三联生活周刊：按照现在的发展趋势，中国没有参与TPP和TTIP谈判会有什么后果？

桑百川：在TPP谈判中，我们在亚太地区的主要贸易伙伴大部分都已经参与了，在这些参与国之间会产生贸易创造和贸易转移效应。也就是说，中国目前游离于TPP之外，参与国过去跟中国做的贸易，因为不能享受零关税，还要继续审查审批，可能就会被转移走。中国就面临贸易流失的风险。

对于TTIP来讲，中国两个最大的贸易伙伴自己形成了协定，我们也会被边缘化。在新一轮全球贸易规则的制定中，中国没有参与谈判的权利和机会，我们只能被动地适应。

通过TTP、TTIP的谈判，美国可以主导全球贸易规则，通过BIT的谈判，美国又可以主导全球投资规则的制定。这样在贸易、投资两个国际经济的车轮驱动下，美国又主导了全球新一轮经济规则的制定权。

面对新一轮全球化的启动。这时候中国怎么办？我们需要打破目前少数发达国家主导经济规则的局面。

三联生活周刊：中美投资协定谈判也进行了很长时间，现在情况如何？

桑百川：中美双边投资协定的谈判，早在2004年就启动了，现在已经谈了9轮，就因为过去中国不接受事先国民待遇和负面清单的模式。今年习近平访美回国后，中美战略对话就确认了可以接受这个原则，即事先国民待遇和负面清单的模式。这也都反映到了上海自由贸易试验区的建设原则之中。

很多发展中国家在参加自由贸易区谈判或双边投资协定谈判中都接受了事先国民待遇+负面清单的模式，我认为，中国也完全可以接受。但要清楚列举负面清单，谁来列举、列举的原则是什么，我们要做多大的让步，这个需要经验，需要事先进行尝试。

三联生活周刊：所以，上海自由贸易试验区的成立，跟中美投资协定谈判是否有非常近的渊源？

桑百川：两者之间确实有非常近的渊源。之所以上海自贸区的建立冒着这么大风险，顶着这么大压力，主要在于中美投资协定谈判，有为这个谈判所涉及的主要内容做先期试验的意义。尽管这个谈判还没有完成，但我们要先在局部进行游戏规则的试验和测试。

改革的压力与“抓手”

三联生活周刊：上海自由贸易试验区与我国进一步市场化改革有怎样的关系？

桑百川：近几十年中国的改革取得了很大进展，但也形成了各种各样的既得利益集团，靠内生动力来推进改革成本越来越高。比如各种行政审批手段，哪个部门掌握了都不肯轻易放弃，他们都有各种冠冕堂皇的理由，说一旦停止审批就会有风险——这实际上是在维护自己的权利，一旦不用审批了，还要机构里的这些人干什么？

中国现在面临着行政体制改革的要求，但难度非常大，我们需要通过深化开放，来寻找渐进式改革的动力。比如在上海自贸区里，投资项目的审批将会大大简化，审批制改成备案制后，就不再需要漫长的行政审批了。

现在通过开放推动市场取向改革，改革投资审批制度、行政审批制度、政府掌控的诸多资源配置权力，都要尽量交给市场，这样就大大降低了行政成本。

三联生活周刊：我国目前的市场经济，在一些根本要素上还没有完全实行市场配置，所以自贸区是把这些核心要素做完全的市场化配置？

桑百川：是这样的。比如利率、汇率，这都应该由市场来确定，但我们是在政府管控下运行的。还有投资项目，企业申请成立，政府要来遴选审批，论证可行性，财政划拨优惠和投资资金……很多领域中，依旧是由政府控制着大量资源，政府决定资源的配置，甚至在一定程度上，决定资源的价格。

这样发展下去，就会导致计划经济旧体制的复归。想要打破行政权力对经济资源的控制，就要深化开放，用开放促改革。开放的抓手是什么？我们选择设立上海自贸区，在这里做一些尝试，比如在简化审批手续上先走一步，这块试验如果成功了，就可以在全国推广。

三联生活周刊：这次改革主要是外部压力促成的？

桑百川：对，其实30年来，中国最成功的经验就是通过外部压力促进改革。渐进式的改革在任何一个阶段都会形成一大批既得利益集团，要打破这种集团，靠自己拿起手术刀给自己做手术，难度太大了。建设上海自贸区，就是要打造中国改革的升级版，突破改革无法进入的深水区，然后总结经验在全国推广。所以中美双边贸易投资协定的谈判加速，加大了建立上海自贸区的急迫性。

试验与经验

三联生活周刊：在目前上海自贸区的设计中，你认为哪项措施的影响最大？

桑百川：投资自由化在上海自贸区的制度框架中占有很重要的位置。我们就是按照美国2012年BIT的范本，实行了事先国民待遇+负面清单的投资模式，今后可以根据实践状况，对负面清单进行调整。

另外，在美国的2012年BIT范本中，也涉及外汇的自由转移、利率市场化的问题，所以上海自由贸易试验区也尝试汇率浮动空间扩大，最终走向汇率的市场化。这期间也面临着汇率波动的风险，外汇流入流出所带来国际收支变化，我们也需要试验如何有效地监管和防范风险。

所以对于银监会、外汇管理局来说，他们的监管压力会加大。但因为与内地有隔离，所以国际的热钱是可控的。压力加大，恰恰是中国走向进一步开放必须要做的工作，也是一个重要的压力测试。

三联生活周刊：上海自贸区在金融领域的运行方式是什么？

桑百川：已经明确的是要进一步推进资本项目的开放。另外是吸收存款、发放贷款的利率浮动空间扩大，最终走向市场化。还有放宽汇率弹性，最终走向汇率的市场化，外汇的自由转移。金融领域里资本项目的开放、利率市场化、资本流动自由化等，绝不是区域性的问题，今后成功了都可以在全国适用。

三联生活周刊：在过去的10年中，制造业推动了我国的快速发展。自贸区的成立是否会推动我国的服务业走向世界？

桑百川：我们加入世贸组织时候，有个服务贸易总协定。它有个菜单式的规则，我们在哪个领域愿意加入，就可以选择这个规则。如果觉得哪个方面参与压力太大，就可以暂时少开放、不开放。所以世界贸易组织的服务贸易总协定规则，适用范围还是比较窄的。中国过去服务业的发展既有一定的开放，又受到了较高的保护。将来在中国产业转型升级过程中，服务业的发展将会是一个重点，所占的比重将会越来越大。如果参与国际竞争，服务业自身也要适应国际规则，设立自贸区也是一种服务业进一步扩大开放的试验。

三联生活周刊：在这个区域内，对于行政改革会有怎样的促进？

桑百川：行政审批手续包括投资立项、公司的设立，还有公司的管理规则、章程等，这些行政审批都会大大简化。在自贸区，政府通过行政手段控制的资源将大大减少。负面清单之外，企业投资是自由的。我们马上就要看到，如投资立项、企业设立这种审批的制度简化、取消，实行企业登记备案制，这就是最立竿见影的变化。未来这些政府部门的职能都要进行改革。

三联生活周刊：上海自贸区是否会与香港和新加坡形成竞争关系？

桑百川：上海自贸区的功能跟香港特区、新加坡有很多重叠，香港的一些业务可能就会分流。最主要是金融服务，比如结汇售汇、金融理财、物流、航运、离岸金融市场等，这些功能发展起来后，对这两个区域都会形成竞争。尤其是在发展离岸贸易、离岸金融方面，上海会迈出重要的一步。

三联生活周刊：自贸区是否会成为中国继续进行改革的一项顶层设计？我们会在上海看到未来的中国？

桑百川：是的。我认为上海自贸区，很可能成为对中国改革顶层设计有巨大影响的区域。我们打破现有体制的束缚，过去一直找不到切入点。比如电信部门、四大国有银行从不认为自己垄断，政府机构都觉得本部门的功能定位是完善的。每一个部门都赞同要改革，但是落到自己头上就要再等等。而上海自贸区就提供了这样一个改革抓手。

所以上海自贸区绝不仅是28平方公里发展的问题，更重要的是要为未来的中国改革开放探路，试验新的规则，解决改革难题，在新一轮全球化进程中获取有利地位。上海尝试的事先国民待遇、负面清单，包括公平竞争原则、投资透明度原则、争端解决机制的原则，以及政府机构的设置、职能的定位、管理手段的变革——这些制度试验成功了，将来就可以在全国推广。 改革新一轮上海全球化自由贸易突破口试验区