新型城镇化“新”在哪里

( 位于河南省郑州郊区的“都市村庄” )

县域经济是重点

三联生活周刊：新型城镇化被看作推动新一轮改革的着力点，但各界盼望良久的城镇化细则迟迟没有出台，这背后的缘由是什么？

彭真怀：很多人对新型城镇化有误解。最近几个月，由于对新型城镇化的理解出现偏差，全国酝酿设市、设区的县有上百个。仅广东、贵州、云南和陕西四个省就有60多个县提出撤县设市、设区。新型城镇化被误解为消灭县制。另外，由国家发改委牵头编制的《全国促进城镇化健康发展规划（2011～2020年）》，总体上看还是城市化的老思路，确认了5个国家中心城市、20多个城市群和180多个区域中心城市，这种思路没有获得中央的认同。

我反对冒失出台新型城镇化的细则，如果不经过深入调研，按这个规划思路必然造成新一轮大破坏。我们应该静下心来弄清楚一些基础性的改革议题，比如土地制度，户籍制度，财税制度，公共服务制度，乡镇机构制度。城镇是社会的缩影，如果城镇化迷失了方向，连大家生存的国土空间都出现了大破坏，那改革还有什么意义？

三联生活周刊：那么我们应该怎样去理解“新型”两字的含义呢？

( 彭真怀 )

彭真怀：我们需要认识新型城镇化与旧型城镇化到底有什么不同。我们传统的路走不通了，回过头来搞新型城镇化，一定不是重点发展地级以上的城市。

新型城镇化牵扯的内容非常广泛，如土地制度、户籍制度、社会保障制度和基层政权建设，甚至还包括大部制改革（打破十多个部委管不住一头猪、管不好一杯奶的现实困境）和省管县改革（条件成熟时应当考虑撤销合并地级市）。其中任何一项改革，单项推进很难突出重围，全面铺开也存在失控风险。我认为针对这种情况，是不是可以考虑在全国范围内进行一次新型城镇化大调研？通过调查研究凝聚共识，有利于提高各级领导的认识能力、判断能力和工作能力，保证新型城镇化在大方向上不发生偏差，在大原则上不引起争议。

( 江苏赣榆县沙河镇一家生产出口服装的公司吸纳了大量返乡农民工 )

三联生活周刊：你认为新型城镇化的重点不再是发展上规模的城市了？

彭真怀：我认为新型城镇化的“城”指的是县城（城关镇），“镇”指的是小城镇（建制乡镇）。这一点弄不清楚，根本方向就错了。我仔细分析过，县城和小城镇所依托的县域，占全国总面积的94%以上，占全国总人口的70%以上。中国自古就是郡县治天下，“郡县治则天下安”，县域是治国理政的基石和底座，我们要发展县域经济。

这个数据反映的基本国情，实际上指明了新型城镇化的主攻方向，就是要给县城和小城镇30年的培育期，因地制宜，发展具有禀赋优势的新兴产业和特色经济，从国家战略角度实现产业、人口和就业结构的调整与变迁。

三联生活周刊：你提到的县域经济，是与哪些概念相对应的？

彭真怀：与之对应的是直辖市、省会城市、地级市。过去这些年我们将发展的重点放在了4个直辖市、15个副省级城市（包括5个沿海城市和10个省会城市）、17个省会城市，还有268个地级市。我们的发展重点是主城区、中心城区，先城市后农村，先工业后农业，现在这条路再往下走，没有多少空间了。

北京市这几年建设了33个重点镇，顺利解决了40多万农民就地就业难题。这实际上提供了一种观察问题的角度，县城和小城镇是国家政权的神经末梢，存在各种基层微观事件。抓住这个关键点，近期可以拉动经济增长，远期抓住了全面建成小康社会、建成现代化国家的大方向。

三联生活周刊：县域经济发展得不好，是哪些原因造成的呢？

彭真怀：目前县域经济发展得不好，与行政设置有很大的关系。1983年，中央提出地市州党政机关机构改革，要求试行地、市合并，但在实际执行过程中，很多城市采用行政手段，集中优质资源盲目进行外延式扩张，在老城区之外人为地搞一个新城区，拉大了原有的城乡差距不说，而且在城市内部又造成了新的二元结构。

而由此产生出的我国200多个地级市，实际上没有多少存在的价值，它们靠会议传达会议，靠文件贯彻文件。我认为这些地级市应该撤销，恢复我国历来的省管县的设置。现在“市管县”决定了县域经济难以发展：第一，领导人待在市里边，各种资源集中在市里，很多地方的城市看起来很繁华，可是乡下非常凋敝，干部没有动力和心思发展县域经济。第二，由于中央以前提拔干部的错误导向，每个市长都在卖地追求GDP，谁来发展农业呢？农业税已经免了，发展农业与干部政绩不挂钩，谁搞农业谁成了笨蛋。很多地方搞工业也是象征性的，圈一个大块地招商引资。工业的税收65%是被中央抽走的，所谓“中央财政满满当当，地方财政哭爹喊娘”，发展工业没有卖地赚钱嘛。

“省管县”的必要性

三联生活周刊：这些年要求“省管县”的呼声不小，为什么你认为“省管县”就能管好？

彭真怀：因为我国的县域是千百年来历史形成的，一个县域之内，经济发展特点相对一致，县官对本地乡土民情非常了解，传统社会的血缘和道德纽带作为法律之外的补充，维持着县域的有效运转。凭空设立地级市之后，首先多出了一套行政架构，地级市四套班子、公检法等。从空间上来说，市里头会找一大块耕地建立新城区，把管辖范围内各个县的财力收刮到市一级，把各个区县内上规模的产业，也集中到市里新建的开发区，这些打乱了原本平衡的基层行政架构，县域的发展没有资金，政策上得不到重视。

早在1997年，国务院就做出暂停审批县改市的决定，当时很多地方盲目追求县改市，冲击了以县制为主要特色的传统行政管理系统，造成很多县级市出现“虚假城市化”弊病。基层行政单位应该“小而适中”，不该“大而空”。

美国的城市结构中，87%是小城镇，德国93%的比例是小城镇。而全世界人口超过500万的大城市，97%在中国。中国的城市变为了“一头（大城市）喘不过气，一头（小城镇）嗷嗷待哺”。靠几个大城市不能带动全中国，就好像一个人的身体，你把所有的营养只集中在几个脏器，这个人没法健康地生活。我们要发展50万人口以下的小城镇。

三联生活周刊：可是地级市的成立也有30年了，如果要撤销，是不是阻力也相当大？

彭真怀：撤销地级市是个大趋势，我们不应该回避。未来的城市就是县管的城市。我的研究认为，我国可以多设直辖市，将武汉、长沙这样的城市变为直辖市，现有的省要重新划分，比如江苏连云港、徐州、宿迁、淮安可以设为苏北省，淮海经济区可以设为淮海省。把县里的权力还给县里。当然，现在全国地级市有300多万名干部，这些人的上调下派也将是我们要面临的一个问题。

从政治学的管理半径来说，合适的管理范围是这样设定的：一年之内，一个区域最高领导者应该能够把所辖区域走访一遍，每个下辖行政区域能够待5天。从地理距离来说，他坐车5～8个小时能够到达自己的管理区域边缘。行政机构如果底座过于庞大，那么它的行政管理无法集约。现在河南、四川等一个省下辖160～170个县，省长哪里能够一年全部跑一遍？

所以我建议，我们接下来的改革，应该撤掉地级市，一个省管理30个左右的县。所以全国可由现在的34个省级行政区，变为60个省。

三联生活周刊：你研究的问题，实际上是一个如何有效管理地方的问题。

彭真怀：对，我认为中央对地方最有效的治理是两点：财力和干部任命。我们现在是通过干部任命，顺便配套财政来管理地方，但最后地方的每一个问题，似乎都变成了中央的问题。中央财政的转移支付造成了明显的不公平，广东、上海、浙江等地上缴的财税多，可是这些贡献越多的地方，得到的越少。财政转移支付变成了谁会哭，谁得到的多。东部发达地区对这种财政制度意见很大，现在变通的办法是用项目配套资金，但结果是西部地区往往连配套的钱都拿不出来，东部地方才能把好项目拿到手。

目前的财政体制造成的问题是，中央收取的国税加上地税，相当于把地方财政的65%收走了，然后中央再转移支付出去，中央自己得到的不到20%。结果是各个省、地级市、县都在北京设办事处，所谓“跑部钱进”。后来国家撤销了县一级的驻京办，这实际上是削弱了县与中央的联系。我们的政策、项目、资金基本上给了各个地方省会城市。

中央对地方的治理，最终是应该由地方自己做决定。地方官员依靠自己区域内的资源禀赋和产业、人口等特点，来决定自己的发展。我们国家应该培养职业的地方官员，减少人为的行政摩擦。

三联生活周刊：你提的建议听起来是一个行政设置上十分巨大的变化。如果中国变为60个省，倒是与美国有50个州的设置比较接近。

彭真怀：对，我的建议也参照了国外经验。美国的州可以根据自己的情况制定发展政策，有相当大的自主权，这对我们很有参考价值。我国幅员辽阔，各地资源禀赋和发展特点不一，如果过度强调全国一盘棋，最终各个地方都自行去变通，上有政策下有对策，政策很难有效执行下去。实际上中央管不了这么多的事。中国国土面积大，人口也多，比如湖南长沙市临湘县，面积2906平方公里，人口135万，这种规模都相当于太平洋的一个岛国了。何不让我们每个县都像一个微型国家，根据自身特点来制定政策。

农民工与城镇化

三联生活周刊：在我的理解里，新型城镇化好像主要是解决农民工在城市里安家落户的问题。

彭真怀：这是城镇化的一个方面。大家都在说，新型城镇化是以人为核心的城镇化。我认为所谓以人为核心，就是从根本上保护农民利益，不能牺牲农业和粮食，不能牺牲生态和环境。从我这些年跟踪调研的情况看，农民有权做出进城还是留村的选择。

农民工如果进城，要有相应的就业、公共服务和社会福利制度保障他们的基本权益；如果留村，也要有相应的制度确保他们的政策性收入、财产性收入、工资性收入和经营性收入。即使是已经进城的农民，也要为他和他的家人设立3至5年的过渡期，保留他们在农村的土地，便于平稳完成起步阶段的过渡。在这样一个基础上推进新型城镇化，才能有效防止各种尖锐矛盾，农民工问题继续拖下去就会演变为历史上的“流民”问题。

三联生活周刊：我们目前有2亿多农民工，如果城市完全放开接纳他们，会不会出现很多问题？

彭真怀：2012年我国农民工总量是2.62亿人。这个群体是总体稳定还是流动不定，是融入城市还是退回农村，是共享发展成果还是继续被边缘化，对党的执政能力是一个重大考验。我国名义城镇化率目前为52.6%，其中很大一部分是把农民工统计在内。从第五次人口普查开始，进城居住半年以上的农民工就被计入“城镇常住人口”。如果挤干这部分数字水分，实际城镇化率仅为35%左右，相差大约17个百分点。值得关注的是，这些农民工不是现在才开始进城找工作，而是已经在城里就业，长期被当作廉价劳动力。

要解决这个问题，城市必须进一步开放。比如划分中央与地方支出责任，建立农民工平等享有公共服务的财政体制；实行农民工居住证制度，农民工及其随迁亲属可按现有制度在流入地进行居住登记；扩充流入地的公办中小学教学资源，保证农民工子女纳入当地义务教育体系和财政保障范畴等。

三联生活周刊：这些工作不好做，是因为地方财政难以承受吗？

彭真怀：每一位农民工市民化的成本，在县城和小城镇大约为5万元，在地级城市大约为10万元，在大城市大约为20万元。这个成本并没有超出中央和地方财力的承受范围。如果我们换一个思维方式，把土地财政的大头交给农民，这件事就很容易办。关键是中央一定要真的下决心，逼着地方政府和房地产企业动刀子割肉。动刀子一定是很疼的，但现在不动，我们社会的隐患会更多。

我觉得应该特别审慎的是，现有农民工总数2.6亿多人，按每年转移1000多万人考虑，这就是一个特别艰巨而复杂的任务。他们每一个个体到底是谁，没有人说得清楚，地级市说转移他们根本就是不现实的；他们的父母、妻子和儿女是不是同时转移，也没有人进行这方面的专项研究，更谈不上拿出具体的办法和措施。

我认为升格后的中央新型城镇化领导小组办公室，要给县城和小城镇10至20年的培育期，让农民工就地城镇化，在户籍、医疗、教育和就业等生活生产方式上享受与城市居民均等的待遇，实现共同富裕。中央在培育期要拿出实招，把地级以上城市的教育、医疗和文化等公共资源有序分散转移，保证县城和小城镇有就业支撑，有服务保障，有承载力量。

三联生活周刊：如果城市向农民工完全放开，会不会出现更多的农民涌向城市，农村更为凋敝呢？

彭真怀：目前我国农村的“空心村”问题已经很严重，新型城镇化应该试图解决农村就地城镇化的问题，而不是让所有人向大中城市集中，使城市更加喘不过气。现在我国空心村占地大约1.14亿亩，相当于5个北京市总面积。根据测算，治理空心村可以挖掘30%至40%的增地潜力。农民不愿意留在农村，是因为现有政策使得城市与农村差距太大。户籍制度附着了37项城乡差距，它的存在人为拉大了城乡差距。

我们作为人口最多的一个国家，现在居然是最弱的人群在种地，很多人滥用化肥，我国农业的面源污染是工业污染的16倍，这怎么能确保食品安全？这是我们乱搞城市化的报复。中央非常重视农村问题，每年中央会拨出上万亿的涉农资金，可是有17个部委在管理农业问题，很多问题都被肢解掉了，谁都在管，谁也没管好。城镇化的思路之一，是依靠农村发展小城镇，就地解决农民的城镇化问题，并不是鼓励所有农民涌进大城市。

三联生活周刊：也就是说，当现代农业发展起来后，很多农村青年不会再进城打工，而是就地谋生？

彭真怀：过去我们做“村村通”工程，其实这种思路是错的。“村村通”是在巩固农村的贫穷，最重要的是将农村人口集中居住，十个村庄合并成一个中心社区，甚至应该建立规模更大的中心社区。人类发展的进程中，村庄是一定会消失的。中央每年为“村村通”花费的240个亿，能否拿出来，与1万多亿涉农资金形成合力，发展现代农业？而且这样使得教育、医疗、文化和体育等公共服务设施，不再分散在68万个行政村和79万个自然村，而是相对集中地为中心社区服务。

我国的耕地非常零散，成为发展现代农业的障碍。全国2.5亿个农户承包了18亿亩耕地，平均每个农户的经营规模大约为7亩。但平均数不代表大多数，现在有14个省户均耕地不到2亩，660多个县户均耕地不足1亩。我国农民的户均耕地是美国的1/130。如此分散的土地，资本几乎没法进入，科技难以发挥作用。只有大规模整理农村土地，才能发挥出效益，不然我国800个产粮大县，无一不是财政弱县。

三联生活周刊：可是如果让农民集中居住的话，涉及到农村土地该如何集中、如何流转的问题，这里边有很多争论。

彭真怀：我在唐山9个村庄进行了试点，将这些村庄集中起来“迁村并点”，腾出了3300亩土地。我们引入民营企业，拿出其中300亩土地，让民企给村民建房子。作为对民企的回报，我们拿出500亩土地免费给该企业使用，企业在这里投资，可以解决部分村民的就业问题。我们手中还剩2500亩土地，让村子和民企谈判，共同合理利用土地资源。

这种做法只是将农村特别分散的宅基地集中起来，腾出来的3300亩地没有占用一分耕地。过去政府把土地收走，然后再通过“招拍挂”，让价高者得。我觉得这是非常错误的政策，土地是公共财富，怎么能让价高者得？政府应该在这里起到合理分配资源的作用，而不是尽快从土地获得财富。

农业的机会

三联生活周刊：农村土地性质也是一个敏感话题，你说的“迁村并点”会改变农村土地的性质吗？

彭真怀：我觉得现在可以回避一些不必要的争论，“迁村并点”不用涉及产权改革，而是来个集体产权的平行移动，确权不确地。只要集体土地产权与国有土地产权一样，可以在银行有抵押权不就行了吗？有抵押权就可以买卖。

集中起来的农民，可以根据情况给予30万至50万元的补偿，在分配房子时，按照每人30平方米的标准来分配，考虑到家庭里的孩子结婚还需房屋，可以多分配30平方米，对于希望房屋面积更大的农民，还可以成本价购得10平方米。河北涿州对村里的旧房子、旧宅基地确权评估，用货币形式一步到位补偿给农民。在此基础上，对城中村改造拆迁户，政府按实际人口每人无偿分配30平方米住房，每人赠送10平方米的商业门店，每人还可用成本价再买10平方米住房；对参与农村中心社区建设的拆迁户，政府按实际人口每人无偿分配30平方米住房，每人还可用成本价再买10平方米住房，同时免除20年的物业费、取暖费。这种做法深得民心，从根本上改变了政府是“空心村”治理最大受益者的制度安排，让农民住得上楼，住得起楼，农民满意率达99%以上。

三联生活周刊：那么集中起来的土地，怎样防止它流入大资本手里，原有的农民反而得不到实惠？

彭真怀：这就需要政府发挥作用，使集中起来的土地进行最合适的开发。根据我的研究，农村土地整理出来后，全国有1/5的青壮年劳动力会成为农业的产业工人。我们引进民营企业发展农业，村子可以以土地入股，那么农民除了工资收入，还可以获得土地的租金收入或是股权收入。

河北涿州已经这样做了，他们整合治理“空心村”后的土地资源，推进整建制流转土地、规模化投资建设和农场式经营管理，打造“农业中关村”和“京南第一蔬菜园”。百荣集团、惠友集团等10多家企业相继投资涿州市设施农业，建成100个千亩以上的标准化蔬菜生产园，建设规模1.45万亩，农民转移就业3520人。

我最近向中央建议，我们需要培养1.5亿45岁以下的职业农民，让青壮年感觉到种地不是贱民，成为现代农业的从业者。

三联生活周刊：这种方式听起来，比现在的农村拆迁要人性得多。

彭真怀：现在我国农村的拆迁，出现了两种极端化的情况，一种是地方政府使农民变为刁民，比如有些地方，拆迁时政府给农民相当于1平方米400元的补偿，哄骗农民离开土地，等到政府把回迁房卖给农民，却卖出1平方米800元的价格，农民拆迁后变为了穷人。另一种是给予补偿过高，比如我在郑州金水区看到，一栋13层高的房子，每层有三个大房间，全是补偿给一家农民的。那里经常是楼房的整个单元，属于一家人。这样两种极端的情况，都是地方官员建功心切，剥夺或者纵容了农民。而农村的基层政权实际上是非常涣散的，没什么有效的管理办法。

三联生活周刊：集中起来的土地，是完全市场化开发，还是有一定管制地开发呢？

彭真怀：我觉得最好的办法，是将发展小城镇与发展民营企业结合起来。2010年我在浙江调研时了解到，民营企业占全国企业总数的99%，提供了85%的城乡就业岗位，最终产品和服务占国内生产总值的60%，上缴税收占全国企业的60%。帮助民营企业才能做实这个国家的基础，直接关系到2.62多亿农民工就业岗位。这是一次民营企业的机会，把新型城镇化交给民营企业先行先试，可以创造一个实实在在的政策法律环境，扩大就业岗位，带动实体经济，破解当前复杂的经济社会难题。（文 / 吴琪） 新型城镇化经济土地政策城镇化哪里地级市农村农民小城镇三联生活周刊农业发展新型