南海断续线的主权确认

（文 / 贾子建）

( 2011年8月1日，历时两个半月的南海伏季休渔结束，渔船出港捕鱼 )

“地图辟疆”

南沙群岛的渔季是每年2～4月，1933年4月上旬，时年20岁的海南文昌县渔民王安庆在中业岛遭遇了三艘靠岸的法国军舰。法国军人在岛上升起法国国旗后，还拉着岛上的5位中国渔民照相，仓促间王安庆手里还拿着二胡。离岛前，法国军人把一个装有法文内容的玻璃瓶埋在了地下，当晚王安庆等人就取出扔掉了。树上的法国国旗也被几天后赶来的渔民郑兰锭扯了下来。王安庆不知道，随后的几个月里，三艘法国军舰相继侵入安波沙洲、太平岛、双子岛、南钥岛等多个南沙岛屿，并将南沙群岛划归安南巴地省管辖，这就是法国占领南沙的“九小岛事件”。

“九小岛事件”引发了国民政府的强烈抗议。1933年7月26日，中国外交部发言人强调：“菲律宾与安南间珊瑚岛，仅有我渔人居留岛上，在国际间确认为中国领土。”然而滑稽的是，日本驻法代办泽田也致函法国外交部，对法国占领九岛表示“抗议”，声称“日本政府认为诸岛应属日本”，理由则是1918年日本的采磷拉沙公司曾在岛上建筑房屋、码头，“一切仍留置原地，表示仍将复来之意”。

地理学家郑资约在《南海诸岛地理志略》中记录此事时提到：“依照国际公法与惯例，凡新发现之岛屿，其住民系何国民，即证明其主权属于何国，今该群岛中全为华人，其主权应属于我，自无置辩之余地矣。”然而，南海诸岛随后遭遇战祸：1939年日军驱逐法国人，占领西沙群岛和南沙群岛，直至1945年8月10日，英国太平洋舰队司令福来塞在南威岛接受南洋日军投降。

面对主权危机，通过绘制地图确认疆域成为国民政府当时有限的主权宣示方式，被称为“地图辟疆”。1933年，针对外国侵略者乱改南海诸岛名称，部分岛礁名称不统一，比较混乱的问题，内政部成立了“水陆地图审查委员会”。1935年1月，中国水陆地图审查委员会会刊第一期公布了审定的《中国南海各岛屿华英名对照表》，第一次将南海诸岛明确地分成四部分：东沙岛（即今东沙群岛）、西沙群岛、南沙群岛（即今中沙群岛）和团沙群岛（今南沙群岛）。1935年4月，在民国海军海道测量局完成了南海诸岛的实地测量后，水陆地图审查委员会会刊第二期专门绘制的《中国南海各岛屿图》，确定了中国南海最南的疆域线至北纬4°，曾母暗沙标在中国疆域线内。这是民国以来第一份由中国政府公开出版的地图，它比较详尽地标绘南海诸岛各岛屿、沙洲、浅滩。《中国南海各岛屿图》的发行，成为以后中国地图界出版南海地图的重要依据。

( 上世纪七八十年代，我国多次派出科考队赴黄岩岛考察。图中科考队员正在进行测量 )

《中国南海各岛屿图》并没有对南海疆域进行划线圈界。1936年，地理学者白眉初继承了地图学家屠思聪《中华海疆变迁图》中用“连续疆界线”表示国界线的划法，以《中国南海各岛屿图》为蓝本绘制了《中华建设新图》中第二图《海疆南展后之中国全图》。图中在南海疆域内标有东沙群岛、西沙群岛、南沙群岛和团沙群岛，其周围用国界线标明，以示南海诸岛同属中国版图。《海疆南展后之中国全图》是第一张将南海疆界线划到北纬4°曾母暗沙、囊括四大群岛的地图，之后中国政府和地图出版界都沿用了这种画法，可以说是现在南海断续线的雏形。

在国家海洋局南海分局政策研究室主任徐志良看来，用地图边界符号（疆界线）标示对所属岛屿所有权的范围与当时沿革地理学的大发展有密切关系。近代以来，由于殖民者的蚕食鲸吞，我国疆域边界线频繁变动，民族危亡与边疆问题纠缠在一起，以研究疆域政区消长和古今地名演变为主要内容的沿革地理学成了知识分子关心的学术方向。地图学家胡晋接在1912年出版的《中华民国边界海岸及面积区划图》序言中谈到：“吾国领域经累朝合并以来，至前清乾嘉以前可称全盛时代——今即渐为强者攫夺，然旧时领地何敢忘也。”

( 海军南海舰队西沙某部中建岛守备队官兵涉水在岛上巡逻（摄于2008年） )

“沿革地理学又驱动着地图学、测绘学和出版业的发展，而把同期源于西方科技的地质学、海洋学抛在后面。因此，在表达海洋主权边界时，民国政府区别于美国的大陆架及其地底和海床、南美国家的200海里领海权等相对模糊的边界表达模式，用地图边界符号（疆界线）清晰地标示对所属岛屿所有权的范围。”徐志良告诉本刊记者，这种画法所表达的国家主张也更容易为周边国家注意和认知。1898年12月10日，西班牙与美国在巴黎签订合约将西属菲律宾群岛割让给美国时，双方就采用在海域上画一条想象线的方法，将想象线范围内、原属西班牙的岛屿全数割让给美国。这条“想象线”也就是“岛屿归属线”。

归还机遇

“二战”中日本的失败为中国提出对南海诸岛拥有主权的主张、划定断续线提供了重要的历史机遇。1943年，中、美、英三国在开罗召开会议，《开罗宣言》明确指出战争的宗旨之一是“使日本所窃取于中国之领土，例如满洲、台湾、澎湖群岛等归还中国”。1939年日军侵占西沙、南沙群岛后将其更名为“新南列岛”，隶属台湾高雄管辖，南海诸岛也属于《开罗宣言》语境中必须归还中国的岛屿。

然而，南海主权危机并没有因国际公约的确认而平息。当投降日军尚在等候遣返时，法国就赶在中国部队进驻之前占领了南海多个岛屿，并经常派军舰在南海巡逻。1946年10月，法国军舰“切弗鲁德号”侵占南沙群岛的南威岛和太平岛，并在太平岛竖立石碑。刚刚独立的菲律宾也开始觊觎中国的西沙、南沙群岛。

除了法国殖民者对南海岛屿的侵占，“二战”后，中国还面临与苏联、缅甸等国的多起疆界认定争议。1946年内政部特设的方域司专门负责全面测量勘查中国疆界、疆界纠纷处理、行政区域划分调整勘测、行政区域名称以及各级行政区域资料之收集保管及图志编印的工作。1946年10～12月，国民政府派遣“太平舰”、“中业舰”、“永兴舰”、“中建舰”前往南海接收南海诸岛，其中“永兴舰”、“中建舰”两舰接收西沙群岛，“太平舰”、“中业舰”接收南沙群岛。这次国际公认的收复任务也为方域司到南海诸岛进行实际勘测、重新绘制南海诸岛地图提供了便利。

世界海权理念的变化也成为国民政府重视宣示对南海诸岛主权的国际背景。1945年，美国依靠“二战”中快速发展起来的海洋勘测技术在墨西哥湾发现了石油，这些石油分布在美国得克萨斯州沿海海洋的大陆架地底和海床中。同年9月28日，当世界许多国家都还不知“大陆架”为何物的时候，美国总统杜鲁门就发表了《大陆架公告》，主张美国“对邻接其海岸公海下大陆架地底和海床的天然资源拥有管辖权和控制权”。《大陆架公告》引发了一场向海洋扩大沿海国主权和管辖权的新潮流。对于一些并没有足够宽度大陆架的国家，为了维护本国的海洋权益，他们“创造”了一个接近美国大陆架宽度的概念——200海里领海权。美国发表《大陆架公告》两个月后，墨西哥就宣布领海在183米等深线以内；1946年10月，阿根廷宣布拥有200海里领海权。徐志良认为，这场世界圈海运动的兴起客观上为国民政府确立南海断续线提供了国际范例。

地理学家郑资约作为方域司代表随舰完成南海诸岛的测量工作。因为当时技术水平有限，勘测工作主要是水道测量和岛礁勘测，并没有涉及大陆架和海床，所以无法按照美国《大陆架公告》的逻辑和技术规范发布“南海大陆架公告”；中国也没有提出200海里领海权主张，只是以公开出版版图、归属行政管辖和发布岛礁名称对照表等形式，为南海断续国界线获得国际社会的承认提供国际法依据。这些实测资料最终以方域司一系列呈请行政院核准颁布的南海地图的形式出现。在呈请的文件中，有《南海诸岛位置图》（1∶400万）、《西沙群岛图》（1∶35万）、《中沙群岛图》、《南沙群岛图》（1∶200万）、《太平岛图》和《永兴岛图》。

《南海诸岛位置图》中，一条由11根断续线组成的U形线环抱着东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛，最南端标在北纬4°曾母暗沙附近。这就是在中国南海地图上正式标出的U形断续线，中国南海领土范围也由此具体化。在公布此线的同时，《南海诸岛新旧名称对照表》公布，内容包括新订名称、意义、中外旧名等项，其中南沙群岛名称102个。1947年12月1日，内政部及水陆地图审查委员会重新审定南海诸岛地名172个，公布中外。原南沙群岛改名为中沙群岛，团沙群岛改名为南沙群岛。

主权确认

除了绘制和公布《南海诸岛位置图》，国民政府为获得国际社会对南海疆界划定的认可还做了很多积极的工作。1947年4月，国防部、外交部、海军总司令部、内政部举行的会议为此后的中国南海主权确定了基调和范围：一、南海领土范围最南应至曾母暗沙；二、西沙、南沙群岛主权之公布，由内政部命名后，附具图说，呈请国民政府备案，仍由内政部通告全国周知。在公布前，由海军总司令部将各群岛所属各岛，尽可能予以进驻。同年，广东省政府还在广州市举办了西沙、南沙群岛物产展览会，公开展出接收人员从南海诸岛采集回来的实物、标本、图片、图表以及历史文物等，参观人数达到30万人。时任广东省主席罗卓英将军以“艰险定疆”命名南海收复任务，并称“从此山河永固并寿南天”。

1948年2月，中华民国内政部公开发行《中华民国行政区域图》，向国际社会宣布了中国政府对南海诸岛及其邻近海域的主权和管辖权范围，其附图即《南海诸岛位置图》，标明了这条11段的断续线。郑资约的儿子郑仿健回忆：“父亲完成接收南沙群岛任务后，在当局安排下，前往各地大学演讲，解说中国南海岛屿的历史和地理背景。”

郑资约以南海勘测资料为背景编著的《南海诸岛地理志略》也在这一时期出版。作为方域司方域丛书之一，书中的观点可以说体现了当时官方对确认南海疆域主权重要性的认识。“地位价值”一章中，郑资约提到：“国土之价值，同时具有两方面的意义：一为其空间的价值，一为其地位的价值。某地原野肥美，田连阡陌经济的价值诚高矣，然未必具有地位的重要。反之，荒山小岛其产物无足言也，然其地位之重要，往往一国之安危，一战之胜败系之……南海各岛均布全部海面，平时可供给来往船只之淡水、燃料、及气象情报，遇风可作避难场所；战时为给养站和鱼雷潜艇之根据，为情报前哨，其关系交通国防者至大至巨，日人早有侵略野心，战中据之，经营不遗余力，曾发生极大战果。今者光复伊始，应趁机继续建设，力求发展，一以兴本国利源，一以免外人觊觎也。”

《南海诸岛位置图》的公布在当时并没有引起周边国家的反对。印度尼西亚和菲律宾刚刚独立不久，马来西亚还处于英国殖民统治之下，越南到1975年才实现南北统一，这些国家都不可能像中国一样从未间断地对南海主权提出明确主张。郑资约曾谈到：“南海诸岛向为我国领土，久已无何问题。盖一披地图试观今日围绕南海四周之陆地，菲律宾也，安南也，婆罗洲也，莫不居民稀薄，文化落后；唯我广东久已达于经济繁荣，人口稠密之域，故其政治组织除我国外，皆尚居于殖民地之地位，而分属于法、英、美、荷四国（菲律宾之独立成国，乃战胜后之事耳）。至其经济权，则更莫不统握于我广东侨胞之手。南海之滨，我国独盛，滨海之地全为我国民所移植，自亦意中之事也。海周皆我侨民，且远至爪哇、苏门答腊，而谓海中之群岛无我居民，非我之经济势力范围，其谁信之？”

新中国继承了《南海诸岛位置图》的南海疆域画法，只是取消北部湾附近的两段，改为9段。对于南海断续线作为主权界线的宣示，直到上世纪70年代，越南、菲律宾等国都没有提出疑义。1964年越南测绘局编制出版的《越南地图》、1966年越南国家地理署出版的《越南地形与道路图》、1972年越南国家测绘局出版的《世界地图册》等多个版本的地图都没有将南沙群岛列入本国版图，而是用汉语拼音标注南沙群岛。

作为曾经侵占南海岛屿的国家，日本和法国对南海诸岛主权的认识更有意味。1952年，日本全国教育图书株式会社出版的《标准世界地图集》第15幅“东南亚”图划法与中国地图完全一致，该地图的扉页上还有日本外务大臣冈崎博的亲笔签名。1964年，附有日本外务大臣大平正芳推荐书的《世界新地图集》第19幅“菲律宾”中，在靠近巴拉望岛西侧划了一条海上国界线，南沙群岛被划入中国版图，并用汉语拼音说明。1956年由法国拉鲁斯书店出版的《拉鲁斯世界政治与经济地图集》第13B幅“东南亚”图中，有“南沙岛（斯巴拉特利岛）（中国）”的注记，表明南沙群岛归属中国。1969年由拉鲁斯书店出版的《拉鲁斯现代地图集》第98～99页，对南沙群岛划有海上国界线，其划法与走向基本与我国的划法一致。

虽然新中国政府与民国政府都没有就南海断续线这一图示做出明确标注，但以国民政府收复和勘测的历史情形看，断续线为确认主权的疆界线可能性较大。据当年参与编绘地图的王锡光先生回忆：“断续国界线划在我国和邻国的中间线的位置上。”徐志良认为，南海断续线形成前后，国际上关于国家海洋疆界的划定并没有形成统一固定的划界模式。中国以出版行政版图的方式提出南海断续国界线内四大群岛归属中国管辖，是当时国际法和国际惯例中通用的划界模式。 断续南海确认主权